지방자치단체의 조경분야 민간전문가 제도 운영현황 및 문제점 분석^†,††

민간전문가 제도가 법적인 근거를 갖추고 확립되기까지 다양한 연구가 있었고, 여러 차례 수정과 보완이 있었다. 국내에서 최초로 민간전문가 제도에 대한 논의는 1990년대 대규모 주택단지 계획 과정에서의 한계와 문제점에 대한 대안을 찾기 위해 시작되었다. 해외의 MA 제도, 코디네이터 제도, 커미셔너 제도 등 다양한 방식의 대안적 계획 수행체계가 제안되었으며. 연구자와 전문가들은 여러 대안 중 MA(Master Architect) 방식에 주목하였다. 미국과 유럽의 사례들도 참조하였지만 주로 일본의 MA 제도를 모델로 주택단지 계획 사업에 MA 방식을 시범적으로 도입하였다(Kim and Lee, 2005). 대한주택공사는 2000년 처음으로 MA 방식을 용인 신갈 지구계획에 적용하였으며, 2002년까지 11개 지구에 확대하여 도입하였다(Seo, 2003). 지자체로서는 처음으로 서울시가 2003년 MA 방식을 도입하였으며, 도시개발공사를 통해 여러 대규모 택지를 MA 방식으로 계획하였다(Kim and Kim, 2005).

조경 분야와 관련하여 초기의 MA 방식 중 주목할 제도는 수도권 그린벨트 해제 지구 개발에 도입된 주택공사의 방식이다. 주택공사는 MA를 개인이 아닌 그룹으로 규정하고 MA, BA(Block Architect), 그리고 LA(Landscape Architect)의 별도의 역할에 맞는 전문가를 지정하였다. MA는 오늘날 MP(총괄계획가)와 유사한 역할을 하면서 택지 내의 블록 간의 종합적인 계획과 설계를 조정하고 개별 블록은 현상 공모과 제안서공모를 통해서 선정된 BA가 담당하였다. BA는 오늘날 MA와 유사한 역할을 수행하였고, LA는 조경과 전반적인 경관계획을 담당하였다. 초기의 MA 제도에 조경가의 역할이 있었으며, MA 제도는 건축가뿐 아니라 도시계획, 건축, 조경의 전문가로 구성된 형식을 택했다는 점을 주목할 필요가 있다.

2000년대 초 시범적으로 도입된 MA 제도는 실무자와 연구자들에게 좋은 평가를 얻었으며, 이후 제도적 필요성에 대한 목소리도 높아졌다(Seo and Cho, 2003; Kim and Kim, 2005; 2005; Kim and Lee 2005; Cho and Kim, 2007; Park, 2007). 2007년「건축기본법」에 민간전문가에 관한 내용이 포함되면서 공공기업에서 도입된 MA 제도와 중앙정부 및 지자체에서 개방직 공무원 제도를 통해 부분적으로 가능했던 민간전문가의 활용이 제도적으로 정착될 가능성이 열렸다(Sim et al., 2020b). 2009년 영주시는 지자체 중 최초로「건축기본법」에 근거해 2명의 공공건축가를 임명하여 중요한 성과를 거두었다(Cho, 2013). 서울시는 광역지자체 중 최초로 2010년「건축기본조례」를 만들어 서울총괄건축가와 공공건축가를 위촉할 수 있게 하였고, 2011년부터 본격적으로 민간전문가 제도를 활용한 공공건축가 제도를, 2012년에는 공공조경가 제도를 운영하기 시작한다(SMG, 2020). 민간전문가 제도의 확산을 위해 국토교통부에서는 2013년부터 2년간의 시범사업 후 2015년부터 2018년까지 지역총괄계획가의 운영비를 지원하였고, 현재는 민간전문가 제도를 운영하는 지자체가 50여 개에 달한다. 2020년에는 총괄건축가, 총괄계획가, 공공건축가 활용의 근거가 되는「공공건축특별법」제정안이 추가적으로 발의되었다. 이러한 최근의 정책 변화들로 인해 지자체에서는 민간전문가 제도에 큰 관심을 보이기 시작하였고 민간전문가로 참여하는 전문가에 대한 행정공무원들의 인식이 크게 높아졌다(Sim et al., 2020a).

민간전문가 제도의 토대가 되는 기본적인 법률은 국토교통부의 건축정책과가 담당하는「건축기본법」제23조, 동법 시행령 제21조이다(MOLIT, 2021a; 2021b). 하지만 건축기본법 외에도「도시재정비 촉진을 위한 특별법」(도시재정비법),「스마트도시 조성 및 산업진흥 등에 관한 법률」(스마트도시법),「농어촌정비법」,「농어촌마을 주거 환경 개선 및 리모델링 촉진을 위한 특별법」(농어촌리모델링법),「택지개발촉진법」,「공공주택특별법」등의 법규에서도 민간전문가의 활용 근거를 제시하고 있다. 예를 들어「도시재정비법」제 9조에 따르면 재정비촉진계획 수립의 모든 과정을 총괄 진행·조정하기 위하여 도시계획·도시설계·건축 등 분야의 전문가를 총괄계획가로 위촉할 수 있으며,「스마트도시법」시행령의 35조에 따르면 국가시범도시에 총괄계획가를 위촉할 수 있게 되어 있다(MOLIT, 2019b; 2020).

지자체에서는 상위법과 별도의 조례를 만들어 지역의 현실에 맞는 제도를 운영하고 있다. 서울시는「건축기본조례」를 통해 총괄건축가 제도와 공공건축가 제도, 그리고 마을건축가 제도를 운영하고 있다. 이때 총괄건축가 제도는「건축기본법」시행령에서 규정한 민간전문가로서 총괄건축가를 제도화했지만, 공공건축가와 마을건축가는 조례에 따라 시장이 요구하는 별도의 자격을 갖춘 전문가로 위촉할 수 있어 상위법의 조건과 정확히 부합하지는 않는다. 또한, 영주시 역시 별도의 조례를 통해 공공건축가를 운영하고 있는데, 영주시의 경우에는 건축조례가 아닌「영주시 경관 및 디자인 조례」에 따라 디자인관리단을 제도화하고 이를 통해 공공건축가를 비롯한 민간전문가를 운영하고 있다(Cho, 2013).

한편 상위법에 근거하여 민간전문가 제도의 정착을 위한 다양한 지침, 매뉴얼, 업무기준도 제시되었다. 2013년 국토교통부는「민간전문가 참여 및 활성화 지원을 위한 업무 매뉴얼」을 마련하였으며(MOLIT, 2013), 2015년 이후 매년 민간전문가 지원사업의 사업관리를 위해「민간전문가 지원사업 관리·운영지침」을 제시하고 있다. 그러나 이러한 매뉴얼은 기존 국토교통부 지원사업으로 선정된 지역에만 적용되기 때문에, 지원사업 대상지 이외 지역에서 참고하기에 한계가 있었다. 민간전문가 제도의 활용이 활발해지면서 중앙정부 사업 이외에도 지자체 및 교육청 등의 공공기관을 위한 가이드라인의 필요성도 제기가 되었다. 이와 함께 지자체가 별도의 추가적 조례를 제정하여 공공건축가나 총괄 제도를 운영하고 있는 상황에 발생할 수 있는 문제를 보완하기 위해 2019년「민간전문가 제도 운영 가이드라인」개정안이 마련되었다. 이 개정안은 지방자치단체를 포함한 공공기관이 민간전문가를 위촉하여 활용하는데 필요한 사항을 포함하며 민간전문가를 총괄건축가, 총괄계획가, 공공건축가로 구분하였다. 하지만 이러한 운영 가이드라인 또는 업무 매뉴얼은 법적 구속력을 갖지 못하기 때문에 최근 발의된「공공건축특별법」을 통해 총괄계획가, 총괄건축가, 공공건축가를 포함한 민간전문가에 관한 내용을 법적으로 다시 규정하였다(Sim et al., 2020b). 이외에도「신도시개발 편람·매뉴얼」,「택지개발촉진법」에 따른「택지개발업무처리지침」,「공공주택특별법」에 의한「공공주택 업무처리지침」 등이 특정 사업에서 민간전문가 운영에 대해 제도적 기준과 가이드라인을 제시하고 있다. 조경 분야의 민간전문가 제도를 살펴보면, 2012년 서울시가 공공건축가를 모집하면서 공공조경가 제도를 운영하기 시작하였으며 이후 지자체와 공공기업에서 공공조경가나 총괄조경가 제도를 운영하기 시작한다. 하지만 민간전문가 제도는 건축 분야 중심으로 제도화되었기 때문에 조경과 관련된 독립적인 법적·제도적 근거가 마련되지는 못한 상황이다. 현재로서 조경 분야의 민간전문가라도 제도적으로는 주로 건축·도시 분야에서 활동하도록 규정되어 때문에 역할과 세부적인 지침 및 규정은 조경과 무관한 건축 중심의 내용으로 구성되어 있다.

서울시는 공공조경가 제도를 운영하는 유일한 지자체이다. 서울시는 총괄건축가, 공공건축가 제도를 2011년부터 운영하였으며, 2019년에는 도시재생에 초점을 맞춘 마을건축가 제도도 운영하고 있다. 2012년부터는 시장의 방침으로 공공조경가 제도를 만들어 건축 분야의 민간전문가 제도와는 별도의 체계로 운영하고 있다. 서울시의 민간전문가 제도는「건축기본법」에 의해 법적으로 규정되기 이전 특별경관설계자 제도를 통해 시범적으로 도입되었다. 이 제도를 통하여 민간전문가가 공공프로젝트에 관여하기 시작했으며 긍정적인 평가를 받아 공공건축가 제도 도입으로 추진되었다. 총괄건축가는 2014년 승효상 건축가가 최초로 임명되어 현재까지 4대 총괄건축가가 활동 중이며, 공공건축가는 2012년 77명을 처음 위촉한 후 2021년 현재 총 245명의 공공건축가가 위촉되어 활동하고 있다. 이와 비슷한 시기에 2012년 시장의 요청사항으로 공공조경가 그룹 구성계획이 수립되었으며 2012년 39명의 위원과 함께 1기 공공조경가 그룹이 출범하였다. 현재 2021년 말 공공조경가 그룹 5기는 총 40명의 조경 전문가와 20명의 분야별 전문가인 자문단으로 구성되어 있다. 마을건축가는 2019년 103명을 처음 위촉하여 현재 222명이 위촉되어 활동하고 있다. 서울시에서 운영하는 총괄건축가, 공공건축가, 마을건축가, 공공조경가 제도를 종합적인 비교는 Table 2를 통해 확인할 수 있다.

총괄건축가, 공공건축가, 마을건축가 제도는「건축기본법」,「서울시 건축기본조례」,「서울특별시 공공건축가 운영 규칙」에 근거하여 도시공간개선단의 공공건축팀에서 운영하였으며, 2021년 도시공간개선단이 해체되고 현재는 주택정책실의 도시공간기획과에서 운영 중이다. 총괄건축가는 지명 추천을 통해 선정되어 비상근직으로 부시장급의 위상을 갖는다. 공공건축가는 공개모집을 통해 선정되며 세부적으로 공공건축가는 신진건축가, 중진건축가, 그리고 총괄계획가(MP)로 구분된다. 근무형태는 필요시 근무하며 보수체계는 지정된 사항이 없이 프로젝트나 공공건축가를 활용하는 각 자치구마다 상이하다. 마을건축가는 공공건축가와 별도의 민간전문가 제도로서 마을건축가와 마을건축가를 총괄하는 지역 MP로 구분되어 있다. 자격과 운영 방식은 공공건축가와 동일하다.

이와 비교하여 서울형 공공조경가 그룹은 시장방침 제290호에 따라 구성되고 운영되었다. 주관 부서는 푸른도시국 공원녹지정책과이다. 공공조경가는 40명의 조경·원예·산림 전문가 그룹과 20명의 비전문가로 구성되는 자문단 그룹으로 구성된다. 공공조경가는 추천모집과 공개모집을 통해 선정되며 근무형태는 지정된 사항이 없다. 푸른도시국에서는 2020년 마을건축가의 역할에 상응하는 골목조경가 7인을 위촉하여 서울로 7017 인접 지역의 도시재생사업에서 조경분야 민간전문가를 활용하였으나, 마을건축가처럼 제도적으로 정착되지는 못했다. 골목조경가는 푸른도시국에서 공공조경가 그룹 내에서 추천을 받아 위촉하였다.

서울시의 총괄건축가는 명목적으로 정무부시장과 상응하는 강력한 권한이 주어진 비상근 근무직이기 때문에 강력한 권한을 갖는다.「건축기본법」외에 별도의 조례로 역할과 업무 범위가 구체적으로 규정되어 있는데, 개별 건축 프로젝트에 대한 자문뿐 아니라 시 전반의 건축 및 도시·디자인 관련 정책수립에 대한 자문의 역할을 한다. 심의기관으로서의 강제성은 갖지 않지만 분야별로 역할과 권한이 나누어진 심의기관에 비해 종합적이며 효과적인 개입이 가능하다. 그러나 법적 심의기구는 아니기 때문에 시장이나 책임자의 의지에 따라 역할이 축소될 가능성도 많다. 현재까지 총괄건축가는 서울의 전반적인 공간 정책을 결정하는 데 중요한 역할을 하였으며, 서울로 7017, 광화문광장 재조성, 보행친화도시 등 중요한 공간 정책과 프로젝트의 의사결정에 많은 영향을 미쳤다.

공공건축가는 공공건축물의 수준 향상과 신진 건축가의 발굴이라는 두 가지 목적을 갖고 도입된 제도이다. 서울시의 공공건축가 제도는 공공건축물에 대한 기획설계 업무의 조정과 자문의 수준을 넘어 직접 설계에 참여할 기회를 제공한다. 특히 서울시는 공공건축가에게 독점적으로 프로젝트를 수행할 수 있는 권리를 부여하기도 했으며 공공건축가만이 참여할 수 있는 공모전이 기획되기도 하였다(SMG, 2016; 2017). 이러한 방식의 운영은 논란의 여지가 있기도 했지만, 공공건축가들이 참여로 공공건축의 질이 크게 향상되었다는 평가를 받기도 했으며, 담당 행정공무원들도 정책과 프로젝트의 진행에서 긍정적으로 평가하였다(SMG, 2016; 2017). 서울시는 공공건축가의 성과를 기여도가 불명확한 정책보다는 공공건축가가 담당한 건축물 중심으로 정리함으로써 명확한 가시적인 성과를 대내외적으로 인정받았다. 마을건축가는 서울시가 추진하는 도시재생사업에서 건축가의 역할을 확대하고 활용하기 위해 만들어진 제도이다. 도시재생 사업에서 건축과 공간에 대한 자문뿐 아니라 집수리, 마을지도 만들기, 시민인식 제고, 복지 사업 등 건축물의 기획·설계보다 프로그램 중심의 업무로 규정되어 있다.

공공조경가의 역할은 공원녹지 정책·설계·시공·운영에 대한 전반적인 자문이다. 공공건축가와 달리 시와 구에서 발주하는 공공조경 프로젝트에 참여할 기회가 주어지지는 않는다. 폭넓은 자문의 역할을 수행하지만, 기존의 심의기관 역할과 상충되며 법적 강제성은 없다. 또한 프로젝트에 따라 설계와 감리 시 상응하는 보상이 주어지는 공공건축가 제도와는 달리 자문료 외의 보상이 없어 적극적인 전문가의 참여를 이끌어 내기 어려운 단점이 있다. 구체적인 정책사업과 건축물의 기획 및 설계자로서 역할을 하는 총괄건축가와 공공건축가에 비해 공공조경가의 구체적인 역할은 명확하지 않다.

「건축기본법」을 통해 민간전문가 제도의 법적 근거가 마련된 이후 경북 영주시와 서울시처럼 선도적으로 민간전문가 제도를 도입하여 운영한 사례가 있지만, 대부분의 자자체는 국토교통부의 2013년 민간전문가 시범사업과 2015년부터 시작된 민간전문가 지원사업을 통해 제도를 도입하기 시작하였다. 거창, 완주, 하동이 처음 시범사업에 선정되어 민간전문가 제도를 도입하였으며 2021년에는 25개의 지자체가 지원을 받고 있다(AURI, 2021). 현재 지원의 여부와 관계없이 민간전문가 제도를 운영하는 지자체는 총 50개에 달한다. 기초지자체들의 민간전문가 제도 대부분은 건축 분야의 전문가 중심으로 운영되고 있으나, 11개 기초지자체는 조경 분야 전문가도 활용하고 있다. 11개의 기초지자체는 남해군과 화성시를 제외하고 모두 민간전문가 참여에 관한 별도의 조례를 마련하였으며 구체적인 운영의 방식은 동일하지 않다(Table 3, Table 4, Table 5 참조). 별도의 조례가 없다고 해도「건축기본법」과「민간전문가 제도 운영 가이드라인」에 따라 민간전문가 제도 운영이 가능하여 제도적인 문제는 없다. 총괄건축가에 상응하는 역할을 하는 조경 민간전문가를 활용하는 곳은 전주시, 화성시, 서울시 강동구로 3곳이며 나머지 8곳에서 조경전문가는 공공건축가에 상응하는 업무를 수행하고 있다. 조경전문가와 관련된 제도와 직책이 별도로 마련된 지자체는 전주시와 서울시 강동구 2곳이며, 10곳의 지자체는 조경전문가가 총괄건축가, 총괄계획가, 공공건축가로 참여하고 있다.

대다수의 지자체는 총괄건축가 및 총괄계획가 제도(이하 총괄 제도)와 공공건축가 제도를 모두 운영하고 있었으나, 경기도 화성시의 경우 공공건축가 제도 없이 총괄 제도만을 운영하고 있다. 총괄 제도를 우선 살펴보면, 대부분의 지자체는 총괄건축가나 총괄계획가 1인을 위촉하고 있지만 수원시, 화성시, 강동구의 경우 다수의 총괄을 두고 있다. 수원시의 경우 다른 지자체처럼 1인의 총괄건축가나 총괄계획가가 공공건축 혹은 도시계획의 시정을 총괄하기보다는 단위 프로젝트 중심의 총괄을 두고 있다. 화성시의 경우 총괄계획가는 실질적으로 총괄계획단장 1인이며 분야별 3명의 총괄계획가는 공공건축가와 중간적인 역할과 업무를 담당한다. 강동구는 건축 분야의 총괄건축가 없이 경관 분야와 조경 분야의 총괄을 각 1인 두고 있다. 대부분의 지자체가 총괄의 위상, 임기, 보수체계, 업무 진행 방식은「민간전문가 제도 운영 가이드라인」의 내용을 따르고 있으나 화성시의 경우 명확한 기준이 마련되어 있지는 않으며, 수원시의 총괄 운영 방식은 프로젝트에 초점이 맞추어져 있어 다른 지자체와 차이가 있다.

기초지자체 중 서울시처럼 별도의 공공조경가 제도를 운영하는 지자체는 없다. 총괄이 아닌 경우 대부분의 지자체가 조경전문가를 공공건축가로 위촉하여 활용하는 방식을 택하고 있다. 수원시는 다른 지자체와 달리 도시재생 공공건축가와 도시PD의 이원화된 공공건축가 제도를 운영하고 있다. 도시PD 제도도「건축기본법」에 근거하고 있지만, 그 외에도「경관법」, 「공공디자인의 진흥에 관한 법률」 등 다양한 법적 근거에 따라 건축 분야뿐 아니라 도시디자인 전반에 관여하게 된다(Suwon, 2020).

일반적으로 비상근직으로 주 2회 근무를 하도록 권장하고 있는 총괄건축가나 총괄계획가와 달리 공공건축가는 필요에 따라 프로젝트에 참여하거나 자문을 하도록 규정되어 있다. 공공건축가는 대체로 자문 및 회의수당 지급기준에 근거하여 자문회수 및 회의참석 수에 따라 지급되고 있는데, 수당 지급금액은 지역별로 차이가 있는 것으로 조사되었다. 일부 지역에서는 사업 참여시 엔지니어링 기술자와 기술사 기준 노임단가를 적용하고 있기도 하며, 건축기획 업무의 경우 수의계약 범위 내에서 계약을 통해 일정 용역비를 받고 수행하고 있다(Sim et al., 2020b). 수원시 도시 PD의 경우 공공디자인 용역 대가에 따른 산정기준도 함께 적용한다. 대부분 임기는 2년에 연임이 가능하지만, 수원시 도시 PD는 1년에 연임이 가능하다(Table 3 참조).

기초지자체의 민간전문가의 기본적인 역할과 업무는「민간전문가 제도 운영 가이드라인」,「공공부문 건축디자인 업무기준」에 따라 규정되어있으며(MOLIT, 2019b; 2019c), 지자체의 조례와 운영방침을 통해 역할과 업무를 더 상세히 규정하기도 한다. 민간전문가 제도에서 총괄건축가와 총괄계획가는 명목적인 명칭의 구분에 불과하며 실제 업무는 구분되어 있지 않다. 총괄의 업무는 주로 건축·도시 관련 정책, 사업, 발주방식의 조정 및 자문, 통합마스터플랜 수립, 공공건축가 운영 지원 등이며 주로 건축 분야의 업무 중심으로 규정되어 있다(MOLIT, 2019a). 총괄의 위치에 조경전문가가 활동하는 지자체는 화성시, 전주시, 서울시 강동구이다. 화성시의 경우 총괄계획가가 총괄계획단장, 도시계획총괄계획가, 경관조경총괄계획가, 건축총괄계획가로 이루어진다. 실질적인 조경 분야 관련 업무는 주로 경관조경총괄계획가가 담당하게 되어 있다. 전주시는 총괄건축가 제도를 없이 예외적으로 총괄조경가 제도를 운영하였다. 조례에 근거하여 도시총괄조경가 위촉된 이후 총괄건축가로 통합이 되어 운영이 되고 있다. 이후 총괄조경가는 제도적으로 없어졌지만, 조경전문가가 총괄건축가의 역할을 하였다. 서울시 강동구 역시 전주시의 사례와 유사하게 총괄건축가 제도가 아닌 도시경관총괄기획가와 조경총괄기획가를 위촉하고 있다. 강동구의 총괄기획가는 모두 조경전문가가 담당하고 있다. 도시경관총괄기획가는 도시 브랜드, 공공디자인, 도시경관 사업을 총괄하며 조경총괄기획가는 공원녹지 사업뿐 아니라 공공시설, 도시개발, 택지개발, 도시재생사업의 조경사업을 총괄한다. 이를 담당하는 부서는 각기 다르다(Table 3 참조).

공공건축가의 업무는 건축·도시 관련 공공사업의 기획, 조정, 자문, 심의 및 심사 참여, 공공건축물 설계 사업 참여로 규정되어 있다(MOLIT, 2019a). 총괄이 더 넓은 범위와 상위 단계의 사업 및 정책을 조정한다면, 공공건축가는 구체적인 하위 단계의 사업에 관여하며 직접 설계를 할 수 있는 권한도 가진다. 대부분의 조경전문가는 공공건축가로 활동을 하며 건축 분야 사업 중에서 조경과 관련된 업무를 수행하게 된다. 수원시는 기초지자체 중 예외적으로 도시재생 공공건축가와 도시PD 제도를 별도로 운영하고 있다. 수원시의 도시재생 공공건축가는 주로 도시재생뉴딜 사업시 공공건축가의 지정이 의무화됨에 따라 위촉되었으며, 도시재생 사업에 초점을 맞추어 활동을 한다. 한편 도시PD는 도시설계, 건축, 경관, 조경, 디자인 등 다양한 분야의 전문가를 위촉하여 활용하는 제도로써 공공건축가나 공공조경가에 비해 활동의 폭이 넓다. 도시PD는 다른 지자체의 공공건축가에 해당하는 역할을 하면서 건축 분야에 국한되지 않고 다양한 사업에 참여할 수 있다. 조경전문가가 공공건축가로 활동하는 지자체를 살펴보면 공공건축가의 수가 많다 하더라도 조경전문가는 1-2인에 불과하며, 수원시의 경우 예외적으로 15인 도시PD 중 4인이 조경전문가이다(Table 3 참조).

민간전문가 운영의 성과를 서울시와 영주시처럼 공공건축물 중심으로 정리한 곳은 없으며 시범사업과 지원사업 대상 지자체로 선정된 경우 결과 보고서에서 다양한 성과를 제시하고 있다. 공공건축물의 개선을 비롯하여 여러 정책과 사업의 참여 성과가 있으나, 개별적인 공공건축물의 설계를 직접 수행한 경우가 아니면 자문의 역할에 가깝기 때문에 성과를 구체적으로 규정하기는 어려운 점이 있다. 총괄조경가의 형태로 민간전문가 제도를 선도적으로 운영한 전주시의 경우 조경전문가가 참여한 공공공간 설계 성과나 정원박람회 개최 등 건축전문가의 공공건축 프로젝트에 상응할만한 성과도 제시되고 있다.