도시재생사업에서 조경의 참여 양상과 증진 모색 – 도시재생 뉴딜 선정사업(2017-2019)을 중심으로 –

도시재생은 도시의 공간적 확산, 경관적 개선과 함께 도시성장을 이루어 나가는 기본 요소다. 넓은 의미에서 도시재생은 정태적인 도시의 토지이용과 물리적 환경을 사회경제구조나 생산기술 등 동태적인 사회경제적 환경에 적응시켜 나가기 위한 일체의 교정 또는 회복적 변화(recuperative changes)를 의미한다고 할 수 있으며, 좁은 의미에서는 도시계획 틀 속에서 추진되는 도시공간에 대한 교정이나 회복적인 변화를 의미한다(Kim, 2009). 오늘날 도시재생의 효용이 각별히 강조되는 이유에는 도시브랜드의 가치로 대표성을 가지고 공간환경의 매력과 삶의 질을 높여 도시의 활력과 도시민 스스로 자생할 수 있는 경쟁력을 높이기 위한 목적에서 찾을 수 있다(Lee, 2016). 도시에 외부공간(open space)과 경관을 만들고 향상시키는 조경(landscape architecture)의 과정(행위)은 도시재생의 일환으로 도시의 경관개선, 쾌적성 등을 높이는 수단으로 이해된다. 특히, 도시 내부의 산업지구나 노후한 사회간접시설 등의 기개발 쇠퇴지역(brownfield)을 조경행위를 통해 새로운 활력을 갖는 공간으로 재창출하는 것은 쇠퇴한 도시의 자생적 경쟁력을 높일 수 있는 좋은 방법으로 선택된다(Kim and Kim, 2014).

도시재생사업에서 조경의 행위는 쇠퇴하여 그 활용도가 낮은 장소를 대상으로 장소적 가치와 재생의 가능성을 발굴하고, 기존의 노후화된 지역과 결합될 수 있는 새로운 장소적 가치의 부각과 도입프로그램의 확장을 통해 도시지역의 사회적 변화를 이끌 수 있으며, 도시와의 새로운 관계망을 형성하는데 기여할 수 있다. 상업 및 정주공간의 쇠퇴 및 슬럼화에 따른 도심 공동화, 지역공동체 상실, 생태적 환류시스템의 부재로 인한 그린인프라의 감소 등의 문제에 대응하는 조경의 가치와 역할은 도시의 물리적 환경개선과 더불어 소프트웨어 측면에서 커뮤니티 회복의 대안으로서 부각되고 있다. 도시재생사업을 위한 도시재생활성화계획 중에는 사업지역 주민들에게 열린 문화공간을 제공하고 부족한 공원 ⋅ 녹지의 확충과 주민참여를 전제로 한 조경관련 하드웨어 및 소프트웨어 프로그램 등이 반영되고 있다. 즉, 도시경관 인프라를 향상 및 재생시킬 수 있는 대안으로 조경의 역할이 주목받고 있다(Cho, 2010).

도시재생사업은 공공계획으로서 시행 주체의 행정적 행위와 공공 및 민간사업의 총합이며, 사업에 참여하는 주체들의 전체적인 활동이라고 할 수 있다. 조경, 도시, 건축 등 관련 분야를 중심으로 전문가, 행정가, 활동가 등이 사업의 조력자가 되며, 핵심적 활동의 주체는 사업지 내 주민이다. 사업별 특성에 따라 도시재생에 대한 관점이 주체와 조력자들의 이해관계에 따라 다양하게 표출될 수 있으며, 이는 사업 주체별 도시재생의 개념 정의에 대한 광범위한 스펙트럼에 기인한 경우로 일부 사업에서 참여자 간의 갈등 원인으로 지적되고 있다(Kang et al., 2017; Kang, 2017). 이렇게 유사한 도시재생사업의 유형에서 반복적으로 고착화되어가는 물리적 환경의 조성 방식을 다변화하기 위해서는 조경 특성에 기반한 도시재생의 방향 설정이 그 대안이 될 수 있으며, 도시공간의 물리적 재생과 함께 참여의 주체인 내부 구성원들 간의 사회적 관계망의 회복에 조경적 접근 프로세스의 적용이 유용할 수 있다.

도시재생과 관련한 국내연구는 도시재생에 대한 필요성이 부각된 시기인 2000년 중반부터 본격적으로 시작되었고, 다양한 학문분야¹⁾에서 관련 주제가 다뤄져 왔다. 도시공학 분야의 비중이 21%로 가장 높았으며 건축학, 예술학, 인문학, 문화학 등 예술과 인문분야의 연구 관심과 빈도가 높게 나타났다(Cho, 2018). 도시가 갖는 융 ⋅ 복합적인 관계 및 속성에 따라 전통적으로 전문성을 가져왔던 도시공학, 건축학 위주의 연구가 예술 및 인문학 등 융 ⋅ 복합적 양상의 연구영역으로 확대되고 있다는 것을 알 수 있으나, 조경 분야는 도시재생과의 관련성과 참여가 활발한 상황임에도 관련 논의와 연구가 미미한 실정이다.

연구방법 측면에서는 주로 해외 도시의 성공사례 등을 통한 비교연구가 대부분을 차지하고 있으며, 특정 사업지를 대상으로 사업적 측면에서의 과정 및 의의에 대한 문헌연구가 주를 이루고 있다. 2018년 이후 최근까지의 도시재생의 연구 주제로는 참여적 거버넌스와 상권 활성화, 구도심 가로환경, 문화예술공간, 항만 등 지역적 특성을 고려한 장소적 자산의 창출과 의의를 중심으로 연구가 활발하다. 도시재생사업의 분야별 참여 주체의 역할과 사업의 속성에 따른 재생전략 등에 대한 실증연구가 미진한 가운데 골목정원 구성요소의 만족도, 도시 자연환경 재생요소의 도출 및 효과, 재생 모색을 위한 도시정원 가꾸기, 주민참여형 녹화사업 등 조경학과 관련된 주제의 연구가 주를 이루고 있다(Sim and Cho, 2015; Park et al., 2016; Jang et al., 2017; Kim, 2017; Lee, 2018; Lee, 2018). 그러나 다양한 사업유형에서 나타나고 있는 조경의 참여 현황과 조경적 특성을 통시적으로 분석한 연구는 시도되지 않았다. 본 연구에서는 광범위한 도시재생의 사업별, 유형별 추진내용과 과정에서 도시재생의 전략 및 수단으로서 조경의 역할을 실증적, 통합적으로 제시함으로써 특정 대상지 중심의 공원화, 도시정원, 녹화사업으로 인한 도시재생 효과 및 만족도 등 결과적 측면에 머무르고 있는 조경의 역할과 존재의 시의성을 차별화하여 제시하였다.

본 연구에서는 2017년부터 2019년까지 시행된 도시재생 정책인 ‘도시재생 뉴딜사업’의 세부 사업내용 중에서 공원 및 정원 만들기, 하천 가꾸기, 역사문화거리 만들기 등 조경을 매개로 한 사업 중심으로 자료를 선정 ⋅ 수집하였다. 조경의 참여방식별 특성을 파악한 도시재생 뉴딜사업지역은 총 265개 사업이며, 2019년도 하반기부터 도입된 신규 사업유형은 조경행위와의 관련성이 낮아 제외하였다. 데이터는 도시재생 종합정보체계²⁾에 공개된 도시재생 뉴딜사업 개요와 각 사업의 활성화계획서 내용을 유형별로 분류하고 도시재생사업에서 조경의 참여방식을 분석하였다. 추가적으로 사업주체별 인터뷰, 현장 답사는 철원군 화지리(주거지지지원형) 도시재생 등의 5개 사업에서 시행하였다. 도시재생에서 조경 참여행위를 하드웨어, 소프트웨어 방식으로 구분하여 분류하였으며 조경적 특성을 갖는 사업의 빈도, 참여방식, 변화 추이, 사업유형에 따라 분석하였다. 또한 하드웨어적 참여 양상은 형태(form), 장소(place), 용도(use)와 소프트웨어적 참여 양상은 과정(process)으로 구분하여 분석함으로써 도시재생사업에서 조경의 가치, 역할과 전략적 측면에서 필요성을 제시하였다(Figure 1 참조).

우리나라 도시재생사업은 도시재생이 갖는 본질적 의미는 유지하면서도 노무현 정부(2003-2008)의 “살고 싶은 도시만들기 사업”, 이명박 정부(2008-2013)의 “도시활력증진 사업”, 박근혜 정부(2013-2017)의 “도시재생 지원사업”이라는 명칭으로 변화하였으며 문재인 정부(2017-2022)에서는 “도시재생 뉴딜사업“으로 명명되며 부분적인 정책적 변화를 거쳐 왔다(Table 1 참조).

도시재생사업은 2013년「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」(이하「도시재생법」이라 함)이 제정되기 전까지「도시 및 주거환경정비법」을 토대로 물리적 환경개선의 중심으로 진행되어왔으나,「도시재생법」의 제정 이후에는 경제, 문화, 산업, 사회 등 상호관계성에 집중함으로써 사업 시행상의 문제를 도출하고, 이에 대한 통합적 해법을 제시하면서 지속가능한 도시로의 패러다임 변화를 주도하게 되었다.「도시재생법」제 2조 1항 6호에서는 도시재생의 유형을 큰 틀에서 도시경제기반형과 근린재생형의 2가지로 구분하고 있으며, 도시재생 뉴딜사업은 대상지역의 특성, 사업 규모 등에 따라 경제기반형, 중심시가지형, 일반근린형, 주거지지원형, 우리동네살리기 5가지 유형으로 구분하고 있다. 도시재생 뉴딜사업의 각 유형은 사업면적, 대상지역, 국비 투입액 및 사업기간, 도입 기반시설 등의 특징으로 구분될 수 있다(Table 2 참조).

Figure 1. Study process

Download Original Figure

최근에는 법령에 의한 개별 단위사업의 추진 속도가 둔화되고 사업의 주체인 주민들이 사업효과를 체감하기 어렵다는 문제점을 해결하기 위해 도시재생 혁신지구, 총괄 사업관리자, 인정사업으로 구성된 도시재생 뉴딜 신사업³⁾ 제도를 추진 중이며, 그 대표사례로는 용산혁신지구, 동인천역세권 총괄 사업관리자, 영등포 영진시장 인정사업 등이 있다(http://www.city.go.kr/business/newdeal/statusInfo).

도시에서 조경은 장소를 기반으로 경관을 창출하는 주체 또는 대상으로 인식되며, 도시재생에서는 그 직접적인 재생의 대상이 되기도 하여 재생을 이끌어내는 배경이 되기도 한다. 조경은 도시에서 전형적인 대상인 공원의 형태로 작동하는 방식 외에 광장, 도시정원, 워터프런트, 보행가로 등 다양한 방식으로 참여하거나 물리적 대상으로 표출되어 도시재생에 기여하고 있다. 여러 유형과 방식으로 수행된 도시재생사업의 결과에서 확인할 수 있는 ‘조경’의 진정한 본질은 무엇이며 어떤 형태로 존재하고 있는지, 또한 그 특성은 어떠한 양상으로 표출되고 있는지에 대해 도시재생에서 조경의 좌표를 확인하고 그 방향성에 대한 논의가 필요하다.

조경은 ‘도시’라는 특정 공간에 물리적으로 구현되는 요소들의 복합적 구성을 통해 실재 경관을 창출하고 공간적 관계를 구축한다고 할 수 있다. 조경이라는 행위를 통해 창출된 공간에서 이뤄지는 인간의 행위와 주변 환경과의 상호관계는 ‘장소적 가치’로서 조경의 참여 의미가 될 수 있다. 이에 도시재생에서 조경의 참여 양상은 하드웨어 방식이라는 관점에서 실체적 공간을 창출하는 형태(form), 주변 환경과의 상호관계에서 형성되는 장소(place), 행위의 수용적 측면에서 공간구현의 목적인 용도(use)로 구분할 수 있으며, 소프트웨어 방식으로는 결과로 완성되어 나타나는 실체가 아니라 지속적인 사회적 관계에서 만들어가는 과정(process)으로 그 의미를 포함한다고 할 수 있다(Table 3 참조).

조경은 공간을 기반으로 실재적인 재료의 적용을 통해 형태를 구현함으로써 외부경관과 장소를 구성하여 공간과 장소를 창출한다. 장소는 단순한 3차원적 공간이 아닌 인간의 활동과 시간 등과의 인과관계가 형성되고 행위와 연계하여 특정된 의미를 내포하는 공간으로 도시의 구성요소가 갖는 대표적 형상인 면(面), 선(線), 점(点)으로 구분하여 분류할 수 있다(Relph, 1976). 스케일에 따른 형질의 특성을 함께 고려해 본다면 외부공간에서 면(面)은 동질적 특징을 갖는 비교적 큰 면적 스케일로 표출되며, 선(線) 형태는 하나의 연속된 축으로 방향성을 형성하고, 점(点) 형태는 소규모 스케일의 거점으로서 특징적인 경관으로 나타난다(Figure 2 참조). 면(面)적 형태의 조경적 특성이 있는 도시재생 대상지는 도시공원, 광장 ⋅ 마당, 정원, 놀이터, 휴게쉼터, 마을숲, 수변공간, 문화 ⋅ 역사공간, 생태체험공간 등 11가지로 분류할 수 있으며, 선(線)적 형태의 조경적 특성이 있는 도시재생 대상지는 하천복원, 골목 ⋅ 마을길정비, 둘레길, 테마특화거리, 안심가로 조성 등 10가지로 구분할 수 있다(Table 3 참조).

Figure 2. Type of form & place

Download Original Figure