도시 오픈스페이스 계획 과정의 시민참여 정책 분석 - 서울, 인천, 광주, 대구 공원녹지기본계획을 중심으로 -

도시 오픈스페이스가 조성되기까지는 장기간에 걸친 행정 절차가 소요된다. 가령 도시 공원의 경우「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 국토계획법), 공원녹지법, 해당 지방자치단체 조례 등에 의거하여 조성되는데 일반적인 도시 공원 조성 절차로서 서울시의 공원조성계획 결정 및 사업시행 절차는 다음과 같다(그림 1 참조). 상기 과정의 의견 수렴 방안은 각 조성 단계별로 결정된 사항에 대한 공람, 공고, 고시에 국한된다. 공원 조성 단계별로 결정된 사항을 관보나 공보, 인터넷 홈페이지에 게재하고, 열람 기간 내 의견서를 제출하는데 그치고 있다(서울특별시 도시계획 조례 제7조). 도시계획시설로서 공원의 설치를 위해 조성계획안을 수립하고 주민 의견을 청취하여 공원조성계획이 결정되는 절차는 오픈스페이스가 조성되기 위한 중요한 시작 단계이나, 이 과정에서 시민참여를 보장하는 제도는 소극적이고 수동적이다.

그림 1. 서울시 공원조성계획 결정 및 사업시행 절차 출처: 서울특별시(2021: 22)의 내용을 중심으로 재구성하였음

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나아가 오픈스페이스 계획 관련 법령에서 시민참여를 담보하는 내용은 다음과 같다(표 1 참조). 먼저 국토계획법은 광역도시계획, 도시․군기본계획, 도시․군관리계획의 수립을 통해 광장, 공원, 녹지 등 공간시설의 위치와 규모, 목적 등을 결정한다. 해당 계획의 수립 또는 변경 시 미리 공청회를 개최해야 하며(제14조) 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 사항에 따라 변경 사항이 발생하는 경우 주민에게 재공고 및 열람하도록 명시되어 있다(제28조). 또한 같은 법 시행령에서 공청회 개최 관련 사항을 적시하고 있고(시행령 제12조), 주민 의견의 반영 여부에 대한 결과를 통보하게 되어있다(시행령 제22조).

공원 조성을 위한 직접적인 실행은 공원녹지법의 제정 사항에 따라 진행되며, 해당 지방자치단체의 조례와 대상지 인접 지역 지구단위계획 등 관련 계획과 결합하여 추진된다. 공원녹지법에서는 공원녹지기본계획의 수립 또는 변경 시 미리 공청회를 개최하고(제8조), 변경 시 공보와 인터넷 홈페이지에 공고하여 주민 의견을 청취하도록 제정되어 있다(제16조). 공원 조성을 위한 상위 계획으로서 공원녹지기본계획의 수립 또는 변경 시에는 공청회를 개최해야 하나, 실제 공원조성계획 결정 및 사업시행 절차에서는 공청회의 법적 의무가 없다. 또한 일정 기준(표 1의 각주 참조)에 따른 주민의 요청이 있을 경우 공원조성계획의 타당성을 재검토하도록 제정되어 있으나(제18조), 수렴한 의견에 대한 반영 여부를 회신하는 조항과 시행령 상 공청회 개최 관련 사항이 존재하지 않는다.

지역별 특수 지정 목적에 따라 도시 및 주거환경정비구역과 재정비촉진지구로 결정되는 경우, 각각「도시 및 주거환경정비법」(이하 도시정비법)과「도시재정비 촉진을 위한 특별법」(이하 도시재정비법)에 의거하여 공동이용시설 또는 공원과 녹지의 조성계획을 포함해야 한다. 도시정비법은 도시·주거환경정비기본계획의 수립 또는 변경 시 주민 공람(제6조), 계획 입안 또는 변경 시 주민에게 서면 통보 후 의견 수렴(제15조)을 명시하고 있다. 같은 법 시행령에 따르면 서면 또는 전자문서를 통한 의견서 제출이 가능하며(시행령 제6조), 미채택 시 의견 제출 주민에게 사유를 통보해야 한다(시행령 제13조). 도시재정비법에서는 재정비촉진계획의 수립을 관장하며, 이는 공원·녹지 조성 및 환경보전 계획을 포함한다. 이 계획의 수립 또는 변경 시 주민 공람 후 공청회를 개최해야 하며, 조례로 정하는 바는 주민 동의 절차를 거쳐야 한다(제9조). 그럼에도 공청회 개최 관련 내용과 기준은 명시되어 있지 않다.

오픈스페이스 계획과 관련된 법령은 다음 세 가지 특성을 가지고 있다. 첫째, 수렴된 의견의 후속 조치와 수용 여부에 대한 법적 보장이 없다. 주무 행정기관은 기본적인 의견 수렴 절차만 거치면, 추가 조치 없이 해당 계획안을 진행할 수 있다. 가령 공원녹지기본계획과 공원조성계획 결정 및 사업시행 과정에는 주민 의견 검토 결과 및 반영 여부를 통보하는 규정이 없어, 의견 수렴 절차가 형식적인 요식행위로 전용될 가능성이 있다²⁾. 둘째, 의견 수렴 방식이 단조롭고 수동적이다. 법령에 명시된 의견 수렴 방법은 공청회, 열람 및 공람 등에 불과하며, 공원녹지법과 도시재정비법은 공청회 관련 세부 사항을 규정한 시행령이 없다. 또한 인터넷과 모바일 미디어 환경이 보편화되었음에도 인터넷 홈페이지 내 공고 외에는, 의견 수렴에 있어 정보통신망의 활용 가능 여부를 명시하고 있지 않다. 셋째, 의견 수렴 과정의 수행 시기에 대한 명확한 기준이 없다. 국토계획법 시행령은 공청회 개최 목적, 일시 및 장소, 내용 개요 등을 지시하고 있으나, 해당 사안의 진행 단계에 따른 개최 시기를 명시하고 있지 않다. 따라서 대부분의 공청회는 계획 수립이 거의 완료된 사업 후반부에 개최되어 중대한 결함이 아닌 이상 의견 반영이 어렵다.

양재섭과 김태현(2011)은 서울시의 도시기본계획과 지구단위계획 수준에서 시민참여 실태와 제도상의 문제점을 진단하고 개선방향을 도출하였다. 도시계획 수립과정의 시민참여 제도가 갖는 문제점으로는 계획안 완성 이후 형식적인 의견 수렴이 이루어지고, 공청회, 설문조사, 열람 등 단조롭고 소극적인 방법에 그치며, 도시계획 특성에 맞는 사전 정보의 제공이 부족하다고 보았다. 또한 제한된 기간과 예산 범위 안에서 공공의 적극적인 노력과 지원이 부족하며, 지역 주민과 공동체는 해당 계획의 이해관계자로서 참여하기 어려운 점을 지적했다(양재섭과 김태현, 2011: 63-66). 이를 개선하기 위해 도시계획, 지역 현황 등 전문정보를 알기 쉽게 풀이하여 제공하고, 법정 계획 수립 시 홈페이지나 소셜네트워크서비스(Social Network Service, 이하 SNS)를 활용한 소통을 제안했다. 다음으로 계획 수립 초기부터 기존 주민 공동체를 비롯하여 다양한 이해관계자의 참여를 유도하고, 시민참여 전문 인력 육성 및 도시계획 지원센터 설치를 제안했다. 마지막으로 현행 제도상 계획의 완성 시점에 실시하는 공청회를 초반부와 중후반부에 2회 이상 개최하고, 도시계획 심의 부속자료로서 시민참여 보고서를 제출하게 하며, 시민참여 과정의 지원을 위한 도시계획 조례의 제정을 제시하였다(양재섭과 김태현, 2011: 101-110).

이상대와 정유선(2015)은 현행법 제도상 시민참여의 내용과 문제를 분석하였다. 특히 광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획, 주민제안제도의 수준에서 국토계획법과 시행령, 경기도 조례를 비교하였다. 연구에 따르면 1980년대 공청회, 공람, 의견서 제출 등이 가능하게 되었고, 1990년대에는 도시계획 입안 시 시민의 제안을 받고 초안에 대한 공람이 허용되었으며, 2000년대 들어 주민제안 지구단위계획 제도를 도입하고 도시계획 입안 시 시민의견을 수렴하게 되었다. 그럼에도 부동산 업계 종사자나 민원인들 위주의 형식적인 공청회가 열리게 되어, 법에서 규정하는 시민참여는 “짧은 시간에 단편적이고 단조로운 참여”(이상대와 정유선, 2015: 17)만을 열어두었다고 지적한다. 이를 개선하기 위해 시민참여를 제도화 하여 도시계획 수립 시, 정보 제공과 협의 수준을 넘어 개입과 협업 단계까지 끌어올려야 한다고 보았다. 이에 계획 수립 착수 단계부터 시민참여계획서를 작성하고, 도시계획 입안 초기부터 시민협의회 운영을 의무화할 것을 제안했다. 또한 SNS를 활용하여 진행 과정 등 정보 공개에 투명성을 확보하며, 시민참여 활동 내용의 보고서 제출과 시민협의회 관련 전문가 파견, 조례 등 자치법규 개선을 제시했다(이상대와 정유선, 2015: 61-63).

이다예 등(2021)은 현행 도시계획 수립지침에서는 설문조사, 공청회, 주민간담회, 주민계획단, 도시대학, 주민공모, 의견서 제출, 설명회 등을 주민참여 방안으로 규정하고 있으나 다음과 같은 한계점을 갖고 있다고 보았다. 첫째, 참여 방식의 측면에서 참여 시기와 형태가 제한적이고 수행해야 하는 기본 절차로서만 시행되었다. 둘째, 참여 대상의 측면에서 주민참여제도상 참여 계층과 규모에 대한 규정이 없어 대표성과 이해관계 수준을 평가하기 어렵다. 셋째, 정보 제공의 측면에서 신문, 관보, 공보 등을 통해 간략히 홍보하고 있어 시민들이 충분한 설명이나 정보를 제공받을 수 없다(이다예 등, 2021: 22-31). 이에 도시계획 전 과정에 참여하면서 의견 수렴 및 자문을 수행하는 주민대표기구 ‘커뮤니티보드’를 개선 방안으로 제시했다. 이 조직은 주민참여의 공식 창구로서 행정청과 주민 사이의 중간 조직 역할을 수행하며, 계획수립 관련 정보와 진행 절차를 상시 공유하고 관계자의 의견을 수렴한다. 커뮤니티보드의 참고 사례로 미국 뉴욕시 커뮤니티보드(Community Boards), 미국 휴스턴시 슈퍼근린주구 협의회(Super Neighborhood Council), 수원시 도시정책 시민계획단, 세종시 마을계획단을 들었다(이다예 등, 2021: 32-35).

도시기본계획 수립의 시민참여 제도에 관한 선행 연구에서 세 가지 의제를 도출할 수 있다. 첫째, 도시기본계획 수립 과정의 정보 제공 측면에서 효율적인 소통 방안이 필요하다. 현행 제도상 신문, 관보 등 단조로운 채널에 국한되어 있어 인터넷 미디어 등을 활용한 입체적인 전략이 요청된다. 또한 정보의 내용 측면에서도 계획의 논의 과정과 단계별 결정 사항을 공개하여 정책 이해도와 계획 당위성을 고취할 필요가 있다. 둘째, 도시기본계획 수립 과정에서 수행되는 시민참여 프로그램 참가 주체의 대표성 확보가 필요하다. 이해관계자의 대상과 규모를 객관화하기 어려운 만큼, 해당 지역 주민을 중심으로 중간 조직을 결성하는 등 정보 공유와 의견 교류의 창구로 삼는 방안이 제시되었다. 셋째, 도시기본계획 수립 과정의 행정 절차 측면에서 계획 초기 단계부터 시민참여를 보장하는 제도적 안배가 필요하다. 현행 법령에 따르면 계획의 후반부에 공청회를 개최해도 문제가 없기에, 조성 주체의 행정 편의주의와 형식 절차의 남용을 방지할 필요가 있다.

도시·군기본계획을 수립하는 시는 공원녹지법에 따라 10년 단위로 공원녹지기본계획을 수립하며 5년마다 타당성을 재검토하여 변경 계획을 수립할 수 있다(제5조). 공원녹지기본계획은 “공원녹지의 확충, 관리, 이용 방향을 종합적으로 제시하는 기본계획”(공원녹지법 제5조)으로서, 공원녹지의 계획 방향과 목표, 여건 변화, 종합적 배치, 축과 망, 수요와 공급, 보전·관리·이용에 관한 사항 등을 포함한다. 또한 이 계획은 도시기본계획에서 설정한 공원 및 녹지 조성에 관한 기본 방향을 실현하기 위한 구체적인 실행 계획을 포함한다.

공원녹지 정책과 기본계획에 관한 선행 연구는 국내 공원녹지 정책의 변화(김용기, 1994; 박인재와 이재근, 2002; 이양주, 2009), 공원녹지 현황과 정책 제안(손상락과 윤병구, 2002; 김병수, 2003; 박청인, 2010), 공원녹지의 평가(심준영 등, 2010; 김민재와 이영성, 2017), 도시공원녹지의 통계적 변천(박율진, 2010; 고하정, 2020; 고하정, 2022), 국외 공원녹지 정책 연구(이양주, 2007; 김연금과 최정민, 2012; 채진해 등, 2014; 김정화와 김용국, 2019) 등이 수행되었다. 그럼에도 공원녹지계획과 정책에 관한 연구는 드물며, 특히 시민참여를 다룬 연구는 더욱 부족하다. 공원녹지계획의 시민참여에 관한 연구는 서울시 공원녹지 정책의 주민참여를 다룬 연구(하혜경, 2005), 시민참여에 기반한 생활권 공원녹지 조성에 관한 연구(김원주, 2007), 국내 5개 도시 공원녹지계획의 시민참여 정책을 정리한 연구(하혜경, 2020) 등에 그치며 연구의 주요 골자는 다음과 같다.

하혜경(2005)은 공원녹지 정책과 주민참여에 관한 연구 동향을 정리하고, 서울시 공원녹지 행정 단계별 주민참여의 실태를 분석했다. 특히 공원녹지 행정을 ‘정책계획·사업계획(이하 정책계획) 단계, 집행계획 단계, 관리계획 단계’로 분류하여, 각 단계에서 수행 가능한 주민참여 방법에 대한 현황과 문제점을 도출하였다. 정책계획 단계에서 관련인 의견조사, 공고·공람, 전문가 자문, 도시계획위원회 자문, 공청회 등을 운용 가능하나, 수렴 방법이나 범위에 대한 규정이 부재하여 형식적이고 편파적으로 진행될 우려가 있었다. 집행계획 단계에서는 시정 자문위원회, 주민공청회, 여론 모니터, 주민공람, 주민설명회, 민원, 설문조사 등을 운용 가능하나, 정책안이 확정되어 가는 시기에 수행되는 경우가 많아 의견 수렴의 기능을 하지 못하며 공청회와 공람은 참여를 촉발시키는 효과가 매우 미미하였다. 관리계획 단계에서는 시민정원사, 산림보호지도요원, 1사1산1하천 등 지방자치단체에서 개별적으로 프로그램을 운영하여 참여를 유발하였다(하혜경, 2005: 41-46).

김원주(2007)는 시민참여를 통한 생활권 공원녹지 조성 방안을 고찰하였다. 도시에서 자주 접할 수 있는 공공녹지(생활권 공원, 가로수, 광장, 공공공지)와 사유지(조경녹지, 공개공지, 특수공간녹화)를 생활권 공원녹지로 규정하고, 조성 방안을 ‘부지확보, 녹지조성, 녹지관리, 재원확보’로 분류하여 기술하고 있다. 특히 녹지조성 방안은 ‘사전예비단계, 계획 및 설계단계, 공사 진행단계’로 나누어 각 단계별 방안을 제시하고 있다. 먼저 사전예비단계에서는 발의와 조직화를 통해 주민들의 조직적 구심점을 형성하고 주민활동을 통해 지역의 현황을 파악한다. 다음으로 계획 및 설계단계에서는 공청회와 워크숍 등 다양한 형식으로 의견을 수렴한다. 그러나 관련 법 상 공청회를 제외하고 의견 수렴의 법적 근거가 없으며, 비전문가인 시민의 의견을 모을 수 있는 합리적인 방법도 부족하다고 지적했다. 마지막으로 공사 진행단계에서는 현실적으로 시민들이 참여할 수 있는 기회와 방안이 드물다고 보았다(김원주, 2007: 111-116).

하혜경(2020)은 서울시, 인천시, 대구시, 울산광역시, 부산광역시의 공원녹지정책보고서를 정리하여 시민참여 현황을 분석하였다. 그 결과, 1990년대에 비해 2000년대의 시민참여 정책이 참여 주체, 참여 제도, 참여 단계의 측면에서 개선된 것으로 나타났다. 먼저 참여 주체 측면에서는 과거 행정기관 주도하에 설계가의 역할이 가장 중요하게 여겨지던 때와는 달리, 2000년대 이후에는 시민들이 중심이 되어 공원 대상지를 공모하고 계획 과정에도 주체적으로 참여한다고 보았다. 또한 참여 제도의 측면에서 1990년대 이전에도 워크숍, 공청회, 주민설명회 등이 있었으나 관 주도의 형식적인 의견 수렴 창구에 불과했고, 2000년대 이후에는 시민들이 실질적으로 참여할 수 있는 제도적 장치가 마련되었다. 마지막으로, 참여 단계의 변화 측면에서 2000년대 이전에는 시민들의 참여가 주로 공원관리단계에만 국한되었으나, 2000년대 이후에는 공원 계획 및 상위 정책 단계에서도 시민참여가 장려되고 있다고 평가하였다(하혜경, 2020: 21-22).

공원녹지계획의 시민참여 정책은 도시계획 수립 과정의 시민참여 제도와 유사한 문제점을 보인다. 첫째, 공청회 외에는 시민들의 의견 수렴을 할 수 있는 법적 근거가 없고, 이를 보완할 시민참여의 제도적 장치가 미비하다(김원주, 2007). 둘째, 1990년대에 비해 2000년대 이후 시민참여 제도가 개선되었으나(하혜경, 2020), 시민참여 예산과 지원이 미흡한 현실에서 조성 주체의 행정 편의와 절차적 효율을 극복하기는 어렵다(하혜경, 2005). 셋째, 제도적으로 규정된 시민참여조차 형식적이고 단조로운 절차로 수행되었다(하혜경, 2005; 김원주, 2007). 이러한 문제점을 포함한 시민참여 정책은 ‘정부 정책에 관한 정당성과 합법성의 부여’(장철호와 한상연, 2004: 19)와 ‘정책 시행의 효율성, 정책에 대한 주민들의 이해 증진, 지역 사회 개발의 지속가능성 확보’(주성수, 2004: 53-54) 등의 기대효과를 달성하기 어렵다. 다음 장에서는 서울, 인천, 광주, 대구의 2030년 공원녹지기본계획 분석을 통해 시민참여 정책을 구체적으로 살펴보고자 한다.

서울시는 공원녹지기본계획의 추진목표에 시민참여를 명시하고 세부 내용에도 참여 관련 내용을 담고 있다. 또한 공원녹지 조성 단계별로 시민참여의 문제점과 개선 방안을 제시한다. 특히 계획 및 설계 단계에서 효율적인 시민참여 방법이 부재하며, 조성 단계에서는 참여 방법의 제약과 참여 기회 및 정보의 부족을 지적한다. 또한 참여에 기반한 시민녹화기금 제도를 제시하고 있으나 공원녹지의 조성보다 기 완공된 공원녹지 운영을 위한 사업의 지원을 담고 있다. 서울시는 2014년 7월부터 2015년 6월까지 공원녹지기본계획을 수립하는 동안 시민공청회와 설문조사를 통해 시민들의 의견을 수렴하였다.

인천시는 공원녹지 추진목표와 이를 수행하기 위한 기본방침에 시민참여를 명시하고, 오픈스페이스 조성 단계를 분류하여 참여 방안을 제시함으로써 구체적인 실천 전략을 구상하였다. 그러나 각 단계에서 제시되는 프로그램들은 세부 수행 방안을 담보하지 않는 원론적인 제안에 그치고 있다. 또한 오픈스페이스 종류와 특성에 따른 시민참여의 방식에 대한 안배가 부재하다. 인천시는 2014년 6월부터 2016년 4월에 걸친 계획 수립 기간 동안 시민공청회와 설문조사를 통해 시민들의 의견을 수렴하였다.

광주시 공원녹지기본계획은 시민과 함께 공원녹지 만들기를 세부 목표로 삼고, 시민참여 기회의 확대 추진을 강조하고 있다. 본 계획을 수립한 2015년 7월부터 2017년 12월 사이 시민설명회 2회, 시민공청회 2회, 설문조사를 수행하는 등 타 도시의 계획 수립 과정에 비해 적극적으로 의견을 수렴하였다. 이러한 과정을 ‘시민참여형 공원녹지기본계획’으로 명명하고 계획 내 포함하여 기술하였다. 그럼에도 공원녹지 조성 과정의 주민참여 프로그램 계획은 단편적이고 단조롭다.

대구시는 시민과 함께하는 숲의 도시를 공원녹지의 미래상으로 삼고, 공원 조성 및 관리 전 단계에서 민관협력을 통해 공원녹지 행정의 중심을 시민참여로 전환해야한다고 밝히고 있다. 대구시 공원녹지기본계획의 시민참여 정책은 참여의 내용과 방식에 있어 가장 심도 있는 내용을 제시하고 있다. 특히 주민참여의 실태를 바탕으로 이를 타개하기 위한 제도 개선 방안과 사례를 담고 있다. 다만 오픈스페이스 조성 단계에 따른 프로그램과 정책이 수립되어 있지 않으며, 대부분의 내용은 기 조성된 오픈스페이스의 운영 관리 단계에서 주민참여를 활성화하는 방안을 다루고 있다. 대구시는 2016년 5월부터 2017년 3월 까지 계획이 수립되는 동안 시민공청회와 설문조사를 시행했다.

과정적 관점에서 시민참여 정책은 다음의 한계를 드러낸다. 첫째, 법적 기준의 미비로 인해 실질적인 의견 수렴 과정의 이행에 한계가 있다. 국내 오픈스페이스 조성과 관련된 법령을 검토한 결과, 대부분 공청회 등을 명시하고 있으나 이를 운영하는 구체적인 법적 기준이 부족하여 실질적인 시민참여를 도모하기 어렵다. 특히 공청회의 운영 시기와 횟수를 명기하지 않아 대개의 경우 사업의 후반부 계획안이 완성된 시점에서 설명회 수준으로 수행되며, 계획안의 성격에 따른 적절한 정보의 제공이 미흡하다(양재섭과 김태현, 2011). 이에 의견 수렴 등 시민참여의 수행 시기를 계획 수립의 초기 단계에 수행하고 시민들이 방향 설정에 참여할 수 있어야 하며(이상대와 정유선, 2015), 제한적이고 절차적 성격이 강한 현행 시민참여제도의 의견 수렴 방식을 개선해야 한다고 보았다(이다예 등, 2021).

둘째, 시민들의 의견을 수렴했더라도 이것의 반영 여부와 후속 조치에 대한 최소한의 환류 과정에 대한 제도적 보장이 부족하다. 법적 절차에 따른 공공 계획안은 절차적 정당성의 권위를 부여받으므로 보다 실질적인 시민참여가 가능하도록 법령의 개선이 요청된다. 특히 공원녹지기본계획의 시민참여 정책은 2000년대 들어 크게 신장되었다고 하나(하혜경, 2020), 실제 공원조성 결정 과정과 사업의 이행 과정에는 공청회의 의무가 없다(2.1장). 법령은 현장의 시민참여를 저해하는 과도한 기준으로 작동해서도 안되지만, 현장의 합리성을 담보하기 위한 버팀목으로서 최소한의 법적 기준은 필요하다.

셋째, 공원녹지기본계획의 기본 구상에 시민참여 개념이 탑재되었더라도 이를 실천하기 위한 과정으로서 정책의 개발이 미진하다. 서울, 인천, 광주, 대구 공원녹지기본계획의 미래상, 추진 목표, 추진 전략에는 ‘시민, 참여, 민관협력, 파트너십, 시민참여형, 함께 만드는’ 등의 개념이 적용되어 있다(3장). 그럼에도 시민참여 정책과 프로그램은 이벤트 중심의 단발성 사업이 대부분이었다. 서울과 인천의 경우 공원녹지 조성 단계에 따른 시민참여 정책의 필요성을 밝히고 있음에도, 관련 사례의 부족 등을 들며 원론적인 방안을 나열했다(3.1장과 3.2장).

오픈스페이스 조성 과정에 있어 시민참여의 제도적 환경과 이를 실천하기 위한 내용의 한계는 다음과 같다. 첫째, 시민참여의 수행 환경에 관한 세부 내용과 기준이 부족하다. 시민참여가 발생하기 위한 환경의 관점에서 오픈스페이스 조성 과정의 시민참여에 있어 모바일 미디어 등 온라인 공간의 활용에 소홀해왔다(2.2장). 정보 공개의 측면에서 온라인 공간을 활용하여 대상지 정보와 계획 수립 과정 등 진행 내용에 대한 정보를 효율적으로 공유할 수 있음에도 적절히 활용된 사례는 드물다. 일부 사업의 경우 온라인 공간을 활용하였더라도 정보의 공개 범위와 분량 등이 일정하지 않고, 사업이 완료되면 관련 정보의 게시 또는 공개를 종료한다. 또한 현행 법 제도는 오픈스페이스 조성의 시민참여에 대해 참여 대상과 규모를 규정하고 있지 않으며, 이로 인해 대상지 공간과 이해관계의 수준이 모호한 참가자들의 의견 수렴을 통해 시민참여 결과를 도출할 수도 있다는 문제가 있다(이다예 등, 2021).

둘째, 시민참여의 운영 방법과 수행 방식에 대한 개발이 미흡하다. 오픈스페이스 조성 관련 법령에서 제시된 시민참여는 공람, 공고, 공청회, 의견서 제출 등에 그친다(2.1장). 공원녹지 조성을 위한 상위 계획으로서 공원녹지기본계획의 수립 과정에서도 설명회, 공청회, 설문조사 등이 제한적으로 수행되었으며(3장), 공원녹지기본계획 내 주민참여 계획 부문에서도 시민참여의 수행 방안 및 사례가 부족하다는 점을 밝히고 있다(3.1장과 3.4장). 또한 인천과 대구는 산림청 ‘국민의 숲 사업’의 공간적 대상과 범위만을 변용한 ‘시민의 숲 사업’을 두 도시의 계획에 완전히 동일하게 수록하는(3.2장과 3.4장) 등 시민참여 방안 개발에 대한 한계를 드러낸다.

셋째, 오픈스페이스 조성 단계에 따른 시민참여와 소통 소재에 대한 한계도 도출된다. 공원녹지기본계획의 사례 조사에 따르면 서울시는 공원 계획 및 설계 단계에서 시민 참여 욕구가 증가하고 있으나 이를 효과적으로 반영할 수 있는 방법이 부족하다고 지적했고(3.1장), 광주시는 시민참여형 공원녹지기본계획을 추진했으나 단조로운 의견 수렴 방식과 타 도시에 비해 빈약한 정책 결과에 대한 비판에서 자유로울 수 없다(3.3장). 또한 오픈스페이스 시민참여의 선례로 널리 알려진 광주 푸른길공원도 도시 내 폐선부지의 경전철 도입을 시민들의 참여로 반려시키고, 시민들의 힘으로 공원화를 추진하여 준공되었음에도(전경숙, 2009) 참여 내용과 방법 측면에서는 현실적인 어려움이 있었다고 밝히고 있다³⁾.

오픈스페이스 계획 과정의 시민참여는 제도적 관점에서 과거에 비해 참여의 범위와 수준이 신장되고 있으나, 의견 수렴의 수행 시기와 반영 및 후속 조치에 대한 법적 근거가 없다. 또한 제도권에서 규정하는 시민참여 방법은 공청회·공람·의견서 제출 외에 전무하며, 정보의 공개 정도와 참여 계층의 확보에 대한 최소 기준도 부재하다. 정책적 관점에서 주요 도시의 공원녹지기본계획은 시민참여 개념과 실행 계획을 포함하고 있으나, 기 조성된 공원녹지의 운영과 관리 측면에서 시민들의 참여를 장려하는 방안 중심으로 수립되어 있다. 특히 오픈스페이스 조성 과정의 시민참여 정책들은 기본 구상과 세부 전략을 통해 일관성 있는 프로세스로 접근하기보다 원론적인 아이디어 중심의 프로그램 나열에 그치고 있다.

현행 시민참여 제도에서는 시민참여가 오픈스페이스 조성의 전반에 걸쳐 충분히 결속되지 못하고 있으며, 이로 인해 과정과 내용의 측면에서 한계를 보인다. 먼저, 과정적 관점에서는 시민참여를 수행하기 위한 제도적 환경과 이를 지지하는 여건이 미비하다는 점이 드러나고 있다. 서울, 인천, 광주, 대구 공원녹지기본계획의 기본 구상에서는 공히 시민참여 개념을 명시하고 있으나, 이를 실행하기 위한 시민참여 정책과 프로그램은 단선적인 이벤트의 조합에 그치고 있다. 이는 공원녹지와 시민참여의 유기적 관계에 대한 사회적 공감대가 형성되어 있으나, 그것을 실천하기 위한 전략과 방안에 대해서는 구체적으로 개발된 바가 없다고 볼 수 있다.

내용적 관점에서는 오픈스페이스 조성 과정에서 시민참여를 실천하기 위한 참여 대상과 환경, 방법과 소재에 대해 한계를 드러낸다. 서울과 인천은 오픈스페이스 조성 과정을 단계별로 분류하고 시민들의 참여 욕구가 증가하고 있다고 파악했으나, 참여 방안과 참고 사례가 부족하여 주민참여 프로그램이 파편화된 행사 중심으로 수립하였다. 앞서 2장에서는 제도적으로 보장되는 최소한의 시민참여 장치가 미비하여 참여가 저해되었다면, 3장의 공원녹지계획 사례에서는 능동적이고 주체적인 시민참여를 장려하기 위한 정책적 장치가 부족함을 보여준다.

오픈스페이스 조성 과정의 시민참여를 육하원칙으로 환원하면 과정의 한계는 ‘언제(참여 시기)’, ‘어떻게(참여 제도)’, ‘왜(참여의 역할과 목적)’의 물음에서 비롯된다. 같은 맥락에서 내용의 한계는 시민참여를 ‘누가(참여 계층)’, ‘어디서(참여 환경)’, ‘어떻게(참여 방법)’, ‘무엇을(단계별 참여 소재)’로 정리할 수 있다. 이러한 관점에서 시민참여 정책의 한계를 극복하기 위해서는 다각적인 관점의 접근이 필요하다. 요컨대 시민참여라는 사회적 행위의 주체와 소통 내용에 관한 역할론, 시민참여의 수행 목적별 소통 방식에 관한 방법론, 오픈스페이스 조성 단계별 참여에 관한 과정론 등의 관점에서 연구가 확대되고, 효율적인 소통이 가능한 시민참여 프로세스의 개발과 실증 사례가 검토되어야 한다.