GIS 기반의 제한지역 분석을 통한 국립수목장림 입지가능규모 산정^†

산림복지시설이란 산림복지서비스를 제공하기 위하여 조성된 시설로서 자연휴양림, 산림욕장, 치유의 숲, 숲길, 유아숲체험원, 산림교육센터, 숲속야영장, 산림레포츠시설 그리고 수목장림(樹木葬林) 등이 있다.

Korea Forest Service (2011)는 치유의 숲 조성계획 승인제도 개선을 위해 당시 ｢산림문화․휴양에 관한 법률｣의 조성계획 승인제도를 보완하고자 물리적 측면의 타당성 위주의 평가에서 치유의 숲이 인체의 면역력을 높이고, 건강을 증진하는데 실질적인 효용을 발휘하도록 생리․심리적 관점의 전문가 평가 및 GIS를 활용한 객관평가를 통해 이화학적 환경요소를 포함하는 물리적 측면 등 다양한 요소를 객관적으로 평가할 수 있는 방법을 제시하였다.

자연휴양림 등 산림복지시설을 지정 또는 조성하고자 할 때에는 산림청고시 제2016-23호(2016. 2. 26.)로 고시된 세부기준에 따라 타당성 평가를 실시하여야 하며, 평가점수의 합이 총점대비 66.6% 이상인 경우에 한하여 지정 또는 조성 대상에 포함한다(Table 1 참조).

Ministry of Health, Welfare and Family Affairs (2009)는 우리나라 실정에 맞는 자연장지 모형을 개발하고, 활성화 방안을 모색하기 위해 국가가 시범적인 자연장지를 조성하고, 지방정부는 공설묘지를 재개발하여 모범적인 자연장지를 확보해야 한다고 주장하였다.

Kim (2012)은 자연장 조경시설의 이미지가 그 선호도에 미치는 영향에 대한 실증적 분석을 위해 자연장 시설을 장지시설과 추모시설로 구분하여 유형별 분류를 시행하였는데, 그 연구내용 중 가장 선호하는 장지시설 유형은 수목형으로 나왔고, 그 다음으로 화초형, 정원형, 잔디형, 산골형의 순으로 나타났다.

｢장사 등에 관한 법률｣에 따르면 자연장 (自然葬) 이란 화장한 유골의 골분(骨粉) 을 수목․화초․잔디 등의 밑이나 주변에 묻어 장사하는 것을 말하며, 자연장지 (自然葬地)란 자연장으로 장사할 수 있는 구역, 수목장림은 산림에 조성하는 자연장지로 정의하고 있다.

국립하늘숲추모원 이용자를 대상으로 설문조사한 결과를 살펴보면 수목장림 선택에 대해 95%의 이용자가 만족하는 것으로 나타났으며, 하늘숲추모원을 선택한 이유로는 국립시설이라 신뢰할 수 있기 때문이라는 답변이 65%, 수려한 자연환경 때문이라는 응답이 14%로 뒤를 이었다(Korea Forest Welfare Institute, 2017).

수목장림을 조성하려는 자는 ｢장사 등에 관한 법률｣에 따라 조성하며, 조성 주체에 따라 공설묘지 등의 설치 (제13조), 사설묘지의 설치 등(제14조), 자연장지의 조성 (제16조) 등 수목장림을 조성할 수 있는 근거에 따라 수목장림의 면적, 표지의 규격, 편의시설의 종류 및 설치기준 등을 준수하여야 하며, 조성 주체에 따라 특별자치시장․특별자치도지사․시장․군수․구청장에게 신고(개인, 가족, 문중)하거나 허가(법인 등)를 받아야 한다(Moon et al., 2018).

｢장사 등에 관한 법률 시행령｣에서는 수목장림 등 자연장지의 조성기준 중 연구의 범위에 해당하는 공설수목장림의 조성 기준을 다음과 같이 정하고 있다. 첫째, 지형․배수․토양․경사도 등을 고려하여 붕괴․침수의 우려가 없는 곳에 조성하여야 한다. 둘째, 급경사지에 유골을 묻어서는 안 된다. 셋째, 공설수목장림구역 안에 보행로와 안내표지판을 설치하여야 한다. 다만, 관리사무실, 유족편의시설, 공동분향단, 주차장, 그 밖의 필요한 시설은 공설수목장림구역 밖에 설치할 수 있다. 넷째, 수목장림구역의 계곡이나 30도 이상의 급경사지역 및 배수로의 하단 부분에는 토사의 유출 및 유출 속도를 줄일 수 있는 침사지 또는 물 저장고를 설치하여야 한다. 다섯째, 표지는 수목 1그루당 1개만 설치할 수 있으며, 표지의 면적은 200cm² 이하여야 한다. 여섯째, 표지는 수목의 훼손 및 생육에 지장이 없도록 수목에 매다는 방법으로만 설치하여야 한다.

이처럼 현행 장사 등에 관한 법률에 따른 시설기준에는 면적, 표지, 안전 등 포괄적인 규정만 존재하고, 조성을 위한 구체적인 시설규정은 없는 상태이다(Korea Forest Service, 2014).

Korea Forest Service (2012)는 수목장림 숲가꾸기, 수목장림 동선계획 및 시설배치, 수목장림의 재해관리, 수목장림의 운영․관리 등에 대한 내용과 함께 수목장림 대상지 선정을 위해 6개 항목 26개의 지표³⁾를 담은 평가표(예시)를 제시하였다.

그러나 수목장림을 대상지를 선정하기 위해서는 장사 등에 관한 법률 제17조 (묘지 등의 설치 제한) 에 자연장지를 설치할 수 없는 지역이 명시되어 있으므로 수목장림 조성 후보지가 법적인 제한지역에 해당하는지 여부를 사업추진에 앞서 확인해야 할 것이다(Moon et al., 2018).

｢장사 등에 관한 법률｣ 제17조 (묘지 등의 설치 제한) 에 따라 묘지․화장시설․봉안시설 또는 자연장지를 설치․조성할 수 없는 지역은 다음과 같다. 첫째, ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣에 따른 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역, 둘째, ｢수도법｣에 따른 상수원보호구역, 셋째, ｢문화재보호법｣에 따른 보호구역, 넷째, 그 밖에 대통령령으로 정하는 지역⁴⁾이다.

이 외에도 ｢자연공원법｣,｢자연환경보전법｣에 따라 자연공원, 생태자연도 1등급 지역도 묘지 등의 설치가 제한된다.

Lee (1998)는 쓰레기 소각장 입지선정을 위한 후보지 평가를 위해 17가지 평가항목을 GIS를 활용하여 분석하는 방안을 제시하였으며, Hong and Park (2003)은 근린공원의 분포특성을 분석하여 공원입지 필요지역을 선별하여 AHP 의사결정 방법을 이용하여 공원입지 가능지역을 분석하였다. Park (2010)은 도시공공시설의 적정입지분석과정의 신뢰성을 높이기 위해 GIS의 도면중첩방법을 이용하여 분석하였으며, 공공시설 입지갈등 예방을 위해 KRIHS (2011)는 합의 형성을 위한 객관적인 소통 지원도구로 GIS 기반 합의형성지원방법론을 제시하였다.

우리나라 국민들은 산림복지서비스 및 정책의 필요성을 높게 인식하고 있으며, 산림의 이용이 휴양중심에서 일상적 차원으로 생애주기와 밀착한 다양한 영역에서 이뤄지고 있다.

선행연구를 통해 수목장은 여러 문제들을 해결할 수 있는 좋은 장례방법이며, 매장에서 화장으로 장사문화가 변화하고 있고 자연장의 선호도가 높으며, 수목장림의 운영주체로는 국가 또는 공공기관을, 조성위치는 자연풍치림, 수목장용 수종은 소나무를 선호하는 것을 확인할 수 있었다.

고령자의 28.2%가 화장 후 자연장을 선호하는 만큼 자연장의 수요가 점차 증가할 것으로 예상되는 만큼 80세 이상의 잠재이용인구를 모두 수용한다고 가정하면 현재 운영 중인 수목장림의 규모의 30배의 수목장림이 더 조성되어야 할 것으로 예상된다.

선행연구를 통해 다양한 공공시설의 입지선정을 위해 GIS를 활용하여 분석의 신뢰성을 높이거나, 입지갈등 예방을 위한 객관적인 소통도구로서 GIS 분석결과를 활용하고 있으며, 자연휴양림 등 다른 산림복지시설의 경우, 예정지의 적지 판정 기준을 마련하기 위한 선행연구를 토대로 법제화 되어 지정 또는 승인 등의 절차에 앞서 타당성 평가를 통해 입지선정과정의 신뢰성을 높이고 있으나, 수목장림은 ｢장사 등에 관한 법률｣에 따라 조성하며, 입지에 대한 타당성 평가 제도는 마련되어 있지 않았음을 확인하였다.

수목장림 후보지 선정과정에서 지역주민과 갈등에 부딪히는 경우가 발생되고 있는 현실에서 입지선정과정의 객관성과 신뢰성을 확보하기 위해서는 후보지의 사회적․경제적 가치를 포함한 산림환경, 인문환경 등을 포함한 객관적인 정보를 활용한 소통이 필요할 것으로 판단된다.

연구의 내용적 범위는 전국의 국유림을 대상으로 ｢장사 등에 관한 법률｣에 따라 수목장림의 설치가 제한되는 지역을 GIS를 활용하여 분석하는 과정을 다루며, 이를 위해 전국의 국유림과 수목장림 설치 제한지역을 파악하였다.

연구 자료는 산림청 (한국임업진흥원), 국토교통부(국토지리정보원, 국가공간정보포털) 등 해당 자료의 관리기관을 통해 각각 연구목적으로 제공받았으며, 연구 자료의 수집 및 분석을 진행한 2017년 8월에 제공받은 shp․dxf 형태의 자료⁵⁾를 연구에 활용하였으나, 갱신주기가 매월인 대부분의 제공 자료와 달리 생산시기․갱신주기가 다른 경우⁶⁾, 가장 최근에 제작된 자료를 활용하였다. 이렇게 확보된 자료는 ESRI社의 ArcGIS Desktop 10.5와 DELL社의 Precision T7910 워크스테이션을 활용하여 다음과 같이 분석하였다. 그러나 공개가 제한되거나, GIS 프로그램을 이용해 분석 가능한 자료를 제공하지 않는 경우⁷⁾는 이 연구에 반영하지 못하였음을 밝혀둔다.

17개 시도의 연속지적도에서 임야대장으로 관리되는 토지를 선별하고, 그 중에서 토지소유자가 국가인 토지를 선별하여 연구의 대상인 국유림으로 설정하기 위하여 전국 36,386,140개 필지 중 “국가가 소유한 임야대장으로 관리되는 토지”(이하 국유림) 509,217필지, 16,383,198,925m²를 연구의 대상인 국유림으로 설정하였다(Table 2 참조).

수목장림 설치가 가능한 지역을 확인하기 위해 ｢장사 등에 관한 법률｣에 따라 자연장지 등 묘지 설치가 제한되는 지역을 차례대로 제척하여 법적 제한지역이 포함되지 않는 국유림을 선별한 결과, 국유림 509,217필지 16,383,198,925m² 중 ｢장사 등에 관한 법률｣에 따라 수목장림 자연장지의 설치가 제한되는 지역을 제척한 결과, 350,666개 필지 10,304,291,935m²의 국유림이 ｢장사 등에 관한 법률｣에 따른 제한지역에서 벗어나는 것으로 분석되었다(Table 3, Figure 1 참조).

Figure 1. State forests and restricted area according to ACT

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｢장사 등에 관한 법률｣에서 규정한 설치 제한지역 외에 ｢자연공원법｣, ｢자연환경보전법｣에 따른 설치 제한지역인 자연공원과 생태자연도 1등급 지역을 확인하여 법적 제한지역과 같이 도면중첩법을 활용하여 국유림과 중첩되는 지역을 제척하였다.

설치제한 구역에 대한 제척결과 333,448필지 6,792,000,378m²의 국유림이 ｢장사 등에 관한 법률｣과 ｢자연공원법｣, ｢자연환경보전법｣에 따른 제한지역에서 벗어나는 것으로 확인되었다(Table 4, Figure 2 참조).

Figure 2. State forests removed from restricted area according to ACT Legend: ------ A coast line State forests removed from restricted area according to ACT

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