민간공원 관련 제도의 변천과 경로의존성^† - 1967년부터 2005년까지 도시공원 법령을 중심으로 -

현재의 민간공원은 2009년 12월에 개정된 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률에 신설된 제21조의 2 도시공원 부지에서 개발행위 등에 관한 특례에 따라 운영되고 있다. 당시 이 특례는 10만m²의 도시공원을 대상으로 80%를 기부채납하고, 20%를 비공원시설로 조성할 수 있도록 ‘일반적인 법령에 대하여 특수하고 예외적인 경우를 규정’하는 것을 골자로 시행하였다. 그러나 특례라는 규제개혁의 수단을 활용하였음에도 불구하고 사업성과는 전무하였고, 2015년 정부는 특례의 적용 범위 확대, 절차의 간소화 등 민간공원추진자의 부담을 낮추도록 법률을 개정하였다. 사업을 중단하였던 의정부가 마중물이 되어 전국에서 민간공원사업이 가시화 되었다. 그러나 대다수 민간공원사업추진자들은 비공원시설을 설치할 부지 내 아파트건설을 제안하면서 도시공원 부족이라는 공원문제는 지가 상승, 난개발과 특혜시비 등 복합적인 사회문제로 확산되고 있는 중이다.

과거 기사를 살펴보면, 민간이 참여한 공원의 문제는 현재만의 일이 아니었다. 1967년 동아일보는 남산공원에 민간자본으로 아파트, 관광호텔, 골프장 등이 계획되면서 “시민들의 공원이 특수층의 놀이터로 바뀌게 되었다”고 보도하였다(Dong-A Il Bo, 1967. 8. 17.). 동시대 도시계획학자 윤정섭은 파고다공원 내 아케이드 상가 설치에 관한 칼럼에서 “공공투자 이론의 불모성은 도시계획 이론의 불모성과 상통”한 것으로 “공공투자 계획의 무정견성은 도시 구성에 절대 필수 불가결한 요소들을 무시하게 되는 결과를 동반(Dong-A Il Bo, 1967. 9. 12.)한다”고 비판하였다. 1991년 인천시의 계양산이 민간공원 조성으로 검토되자, 주민 100여명은 “훼손된 자연은 복원이 불가능하다”는 진정서를 인천시에 제출하였고, 전문가들은 “도시자연공원의 경우 근본이념이 자연경관 보호에 있기 때문에 민자개발계획은 무리가 따른다(Hangyerore, 1991. 2. 5.)”고 주장하였다. 더 많은 사건이 있었지만, 민간공원은 도시공원의 공공성과 대치하는 현상이 오래전부터 있어 왔다.

따라서 우리나라 민간공원의 공공성 논쟁이 지속적인 이유에 대해서 제도적 원인을 파악할 필요가 있다. 그리고 이 의문을 해결하기 위해 본 연구의 목적은 첫째, 민간공원 제도가 어떻게 발생되었고 유지되어 왔는지를 분석한다. 둘째, 민간공원 추진에 의한 역사적 사건과 관련 법률을 시대순으로 병합하여 민간공원에 대한 제도를 해석하고, 그 맥락을 파악한다.

1990년대부터 시작된 우리나라의 민간공원 연구는 도시공원 조성을 위한 재원 확보 방안의 일환으로 진행되었다(Korea Research Institution for Local Administration, 1992). Hong (1994)은 도시공원에 마케팅 개념 도입의 필요성을 제시하였고, Choi and Hang (2002) 및 Won et al. (2007)은 민간이 설치한 공원시설에 인센티브를 제공하기 위한 적정 수준의 용적률을 제시하였다. Lee et al. (2009)은 민간 참여를 활성화 할 수 있는 공원시설을 검토하였고, Kim and Lee (2010)는 민간의 공원조성 행위의 유연성을 확보하기 위해 부지, 비용, 수익 등을 변수로 모의분석을 하였다.

민간공원 연구의 다른 축은 장기미집행 도시공원 문제를 해소하기 위한 수단으로 진행하였다. Shin (1996)은 민간투자 시 공원조성계획 허가 및 시행의 간소화, 상업 시설 보장, 공원조성계획 용역비용 보조, 입장료 및 시설 사용료의 자율화 등 제도개선안을 제시하였다. Noh et al. (2001)은 환경영향평가 등 공공 규제가 민간의 공원사업 참여를 가로막는다고 진단하였다. Lim et al. (2007)은 민간자본 활용 사례를 분석한 결과, 지방재정의 부담을 경감시키는데 효과가 있는 만큼, 수익성을 보장하는 제도적 유인 장치의 정립, 특혜시비와 공무원의 복지부동을 방지할 수 있는 투명한 제도와 절차 확립, 도시계획시설에 대한 지방자치단체의 총량적 대처를 주장하였다.

민간공원에 대한 정책․제도에 대한 문제를 밝힌 연구로 Yang (2007)은 1995년 청담공원 내 골프연습장 설치에 대한 판례를 분석하여 주민의 환경권과 사업시행자의 재산권 충돌을 연구하였다. Mun (2014)은 현재 민간공원조성특례에 따라 관리감독이 소홀할 경우 공원조성의 부실로 이어질 수 있다고 우려하였다. Yoon (2016)은 민간공원에 대한 공공기관의 경험 부족으로 공공재 확충을 위한 토지재산의 사회성 논리가 해체된 점을 우려하였다. Kim (2016)은 민간공원 활성화가 미흡한 이유를 일본의 민설공원과 그 제도를 고찰하였다.

지금까지 민간공원 연구는 정책 및 제도의 개혁을 촉구하며 공식적․법적 측면 또는 계획 기술을 강조하였다. 특히 민간공원 ‘활성화’라는 대명제 아래 연구가 진행되면서 민간공원 제도의 내용과 시행 결과, 환경 문제에 미친 영향, 도시공원과 관련된 사건 등 인과관계를 밝히는데 소홀하였다. 따라서 민간공원 연구는 비공식적 측면까지 범위를 확장하여 상호영향과 인과적 설명을 제시할 필요가 있다.

도시개발사업¹⁾의 패러다임이 ‘대규모 물량공급’에서 지역여건을 감안한 ‘소규모 다품종 개발’로 변화하면서 민간의 역할이 증가하는 추세이다(Heo, 2015;1-2). 민간개발에 관한 규정은 도시계획법(1962~2002년), 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2002년~현재) 등 국토개발 법령에 추상적으로 포함되어 있지만, 토지수용법(1962~2000년), 토지구획정리사업법(1966~2000년), 사회기반시설에 대한 민간투자법(구 사회간접자본시설에 대한 민간자본유치촉진법, 1994년~현재), 도시개발법(2000년~현재) 등에 구체적으로 규정되고 있다.

민간도시개발사업에 대한 근거법의 변천은 토지구획정리사업 (1960년대)→공영개발사업 (1980년대)→민관합동개발사업 (1990년대)→혼용방식 (2000년대) 으로 도시개발 주체와 방식 등 시대적 요구사항을 반영하였다. 근거법의 내용은 전면매수방식의 공용개발에 대한 문제점을 보완하기 위해 민간사업자의 원활한 재원 조달, 토지 매수의 효율성, 다수 이해관계인에 대한 절차의 단순화 등을 골자로 하고 있다(Ryu, 2000).

민간개발은 개발구역을 제안하는 과정에서 민간이 실질적 주체가 되어 사업을 시행할 수 있고, 일정한 조건이 충족된다면 토지를 수용할 수 있는 권리를 갖게 된다. 그 효과는 공공의 강제적 토지수용방식에 대한 국민의 반발심리 완화, 민간의 기술력과 자금조달능력의 제고, 창의적인 도시개발의 가능성 등이다. 그 외에도 작은 정부로의 지향, 규제완화로 인한 민간의 공공사업 참여 확대, 민간자금의 자유로운 이동, 공공과 민간의 경쟁체계 확립 등 신자유주의적 조류와도 부합할 수 있다. 그러나 민간부분의 토지수용권은 도시개발사업의 공익성 인정 여부와 민간부분의 참여 확대에 관하여 큰 실효성이 없거나 역효과를 동반하였다(Kim, 2012a). 즉, 민간개발의 확대는 민간의 창의성과 자본을 유치한다는 측면에서 긍정적 효과를 기대할 수 있지만, 이윤추구를 목적으로 하는 민간이 도시개발 사업에 참여할 경우 공익성 확보, 개발이익의 환수, 재산권 침해 등 부정적 측면도 가지고 있다.

1967년 도시공원 관련 제도가 만들어진 이후 오랜 기간 동안 민간부분이 참여하는 도시공원에 대하여 관련 법률은 명확한 용어를 사용하지 않았다. 공원법(1967~1980년) 제12조는 ‘비공원관리청의 공원’, 도시공원법(1980~2005년) 제6조는 ‘비행정청의 도시공원’ 또는 ‘공원관리청이 아닌 자의 도시공원’으로 명시하였다. 1990년대 도시공원에 대한 연구를 시작한 정부출현연구기관도 ‘민간부분에 의한 도시공원 (Korea Research Institution for Local Administration, 1992: 107)’, ‘민자유치사업에 의한 공원 (Korea Research Institute of Human Settlement, 1995: 97)’ 으로 용어를 사용하였다.

2009년에 개정된 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제21조의2 ‘도시공원 부지에서 개발행위 등에 관한 특례’가 신설되면서 동법 제21조 ‘공원관리청이 아닌 자의 도시공원’이 ‘민간공원추진자의 도시공원’으로 조항 제목이 변경되었고, 이때 민간공원이란 용어가 등장하였다. 여기서 사용된 민간공원을 독립된 명사라기보다는 합성어의 형태로 ‘추진자’를 종속시키는 요소로 사용되고 있다. 이 때문에 민간공원이란 용어가 단독으로 사용되거나 정의되지 않고 있는 만큼, 민간공원은 법적 용어로 보기에 한계가 있다. 그럼에도 불구하고 민간공원이라는 용어는 현재 각종 연구논문과 정부출현연구기관 연구보고서, 국토교통부의 보도자료 등에서 자주 사용되고 있다. 2014년 국토교통부가 발표한 ‘장기미집행 도시․군계획시설 해제 가이드라인’에는 국가 또는 지방자치단체의 재정사업으로 집행이 불가능한 시설에 대하여 민간투자사업으로 추진하는 ‘비재정적 집행가능시설’의 일종으로 ‘민간공원’을 명시하기도 하였다. 현재 이 용어는 일본의 민설공원과 최근 우리 정부가 추진하고 있는 민영공원²⁾과 차별하고 있다. 이러한 측면에서 볼 때, 통상 민간공원이란 현 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제21조의2의 특례에 의거하여 개발되어지는 도시공원을 특정한 것으로 볼 수 있다.

한편, 관련 법률 조항의 연혁으로 볼 때, 민간공원을 현 특례에 의한 도시공원으로 단정하기는 어렵다. 현재 이 용어가 명시된 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제21조는 구 법률에서 민간부분의 도시공원을 규정하였던 공원법 제12조, 도시공원법 제6조와 동일 연장선에 있다. 또한, 2005년 도시공원법을 전부 개정한 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제21조의 제목은 2009년까지 도시공원법 제6조와 동일하였다.

이처럼, 민간공원이란 ‘민간부분에 의한 도시공원’ 또는 ‘민자유치에 의한 공원’으로 해석할 수 있는 만큼 그 유형은 광범위하다. 그 유형을 살펴보면 ① 지방자치단체가 주체가 되어 공원조성계획을 수립하고, 그 계획 범위 내에서 공모 등의 방법으로 사업자를 선정하여 시행하는 것이다. ② 토지소유자가 정부의 허가로 공원시설을 설치하거나, 공원을 조성하는 경우이다. ③ 학교 등 도심지역의 시설 이전적지에 대형 건물의 신축과 동시에 공원용지를 확보하여 조성하는 방법이다. ④ 재개발사업이나 아파트 단지를 조성할 때 어린이공원 등을 기부채납하는 방식도 포함된다(Choi, 1992;116). ⑤ 민간부분의 자원이나 서비스를 공공부문으로 이전하는 민․관 파트너쉽이 있다(Kim et al., 2011). 이는 민영화에서 아웃소싱에 이르는 공동프로젝트의 성격과 사회적 자본을 형성한다는 점에서 민간개발과 유사하지만 토지수용과 소유권은 공공에 일임한다. ⑥ 우리나라에는 아직 도입되지 않았지만, 공공이 소유한 공원을 커뮤니티에게 소유권과 운영권을 이전하는 공유재적 방법도 있다(Kim, 2015).

민간공원은 도시공원의 목적과 기능을 제고하여 민간이 공원조성 또는 수익시설을 설치하는 것을 의미한다. 여기서 도시공원이란 “도시지역에서 도시자연경관을 보호하고, 시민의 건강․휴양 및 정서생활을 향상시키는 데에 이바지하기 위한 것으로” 도시계획시설 (현 도시․군계획시설)로 지정 또는 결정되고 공원조성계획으로 설치 및 관리되는 기반시설이자 공공시설이다. 이 때문에 민간공원 추진자는 절차상 지방자치단체장의 허가를 득하여야 하고, 실시설계 인가를 받아 도시공원 또는 공원시설을 설치 및 관리할 수 있다. 이때, 도시에 대한 범위는 명확하게 법으로 정하고 있지는 않지만, 도시적 기능을 제고할 목적으로 그 형태가 이루어지지 않은 토지 (비도시)까지 포함하는 것이 일반적이다. 도시공원사업의 추진자로서 민간의 범위는 구 토지구획정리사업법(1966~2000년) 제6조에 따라 토지소유자와 그 조합뿐만 아니라, 현 도시개발법(2000년~현재) 제11조에 따라 법인, 부동산개발사업자, 도시개발사업을 시행할 능력이 있다고 인정되는 자 등까지 포괄적이다. 보통의 경우, 도시계획시설사업은 공공이 주체가 되어 원형지를 개발하여 민간에 공급하는 형태를 취한다(Kim, 2012a). 그러나 휘문고 이전적지의 원서근린공원, 청담공원 골프연습장, 민간공원 특례사업 등의 사례로 볼 때, 민간공원 추진자가 원형지를 개발하기도 한다.

따라서 본 연구에 사용하는 민간공원에 대한 조작적 개념(operational definition) 은 일정한 요건을 갖춘 자가 공공의 기반시설인 도시공원에 대한 전부 또는 일부 사업을 추진하기 위해 자본을 투자하거나 참여하는 것으로 지방자치단체장의 허가를 받아 도시계획과 공원조성계획으로 결정된 토지에 공원 또는 그 시설을 설치․관리하는 도시공원이라고 할 수 있다.

제도란 “개인 활동의 기회와 유인 체계를 결정하는 게임 법칙 (North, 1990)”으로 도시계획의 패턴을 결정하는 최종적인 요인이며, 생활의 기본적 질서를 제공한다. 오랜 동안, 제도 연구는 그 언어를 분석하여 미래를 예측하거나, 선진 제도의 도입 촉구 및 현 제도의 문제점을 지적하였다. 그러나 제도주의 연구는 공식적인 법, 규칙, 행정구조 등이 실질적인 정치 행태나 정책 결과를 설명하는데 한계가 있었다. 이러한 제도주의의 약점을 보완하기 위해, 제도적 배열이 정치적 상호작용을 형성한다는 신제도주의가 등장하였다(Thelen et al., 1992). 그리고 제도에 대한 정태적 서술에서 벗어나 제도들 간의 상호 역동성을 분석하기 위한 “행위자들이 어떻게 행동하나?”, “제도들이 무엇을 하나?”, “왜 제도들이 지속되는가?” 등의 질문은 역사적 제도주의의 모체가 되었다(Hall and Taylor, 1996).

역사적 제도주의 (Historical Institutionalism)는 제도의 역사와 맥락을 분석하는 것이다. 이 분석론은 제도를 역사 과정의 산물로 바라보고, 과거의 원인이 현재에도 영향을 미친다는 역사적 인과관계를 증명한다. 그리고 과거에 결정된 제도가 미래의 결정을 계속적으로 제약하거나, 사건에 대한 해결 방법이 향후 사회적 결과에 중대한 영향을 미친다는 경로의존성 (path dependence) 을 강조한다(North, 2005; Thelen, 2004; Peters, 2000; Ikenberry, 1988; Beland, 2007; Campbell, 2004; Streeck and Thelen, 2005). 따라서 역사적 제도주의 분석은 제도를 종속변수로 정책의 실행과 경험된 유산을 설명변수로 채택하여 과거에 일어난 사건이 앞으로의 전개방향을 제약하거나, 정부의 프로그램이나 조직이 일단 그 경로로 들어서게 되면 우발적 사건 이후에도 초기의 정책을 선택하게 되는 관성적 경향을 해석한다(Mahoney, 2000; Howlett and Rayner, 2006; Krasner, 1984; Pierson, 2000).

제도와 역사적 맥락을 통해 설명하려는 내용은 제도의 갈등과 균열에 관한 것이다. 역사적 제도주의는 행위자와 구조 간 상호작용 또는 불균등한 권력 관계를 정치, 경제, 사회적 과정으로 분석한다(Hall and Taylor, 1996). 특히, 제도적 요인에 의해 이익이 심각하게 왜곡될 수 있다는 것은 사회구성원 모두의 후생이 감소하는 것이기 때문에 역사적 제도주의는 국가정책의 수혜 집단과 손실을 경험하는 집단 간의 쟁점을 추적한다(Thelen et al., 1992). 따라서 역사적 제도주의의 분석은 제도의 경로의존성 (path dependence) 에 비추어 제도의 전환점과 연속성을 규명한다. 궁극적으로 관련 제도의 언어와 실제 수준이 불일치하는 ‘제도적 디커플링(institutional decoupling)’ 상태를 검증한다.

본 연구의 시대구분은 도시공원과 민간공원 관련 제도를 최초로 성문화한 공원법(1967~1980년) 이후부터 도시공원법(현 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률의 전신)까지로 설정하였다. 단, 도시공원법은 시행기간 중 민간 대통령이 선출된 1993년을 시점으로 전환된 한국의 정치지형을 고려하여, 전기의 법령(1980~1993년)과 후기의 법령(1993~2005년)로 구분하였다.

본 연구의 분석 요소로는 제도적 환경과 작동결과로 설정하였다. 제도적 환경이란 역사적 제도주의에서 말하는 외부 충격에 의한 비공식적 요인에 해당된다. 즉, 제도적 환경은 도시공원을 둘러싼 사회적 환경요인과 그 영향을 받은 서비스 대상자들의 욕구가 ‘아이디어’와 ‘담론’을 형성하는 것으로 법으로 제정되기까지의 과정이라고 할 수 있다(Kim and Jang, 2017; Kim, 2012b). 작동결과는 제도 시행에 따른 정책의 성과와 평가를 기반으로 공식적으로 만들어진 제도의 시행에 관한 작용과 부작용에 관한 상태를 고찰하는 것이다(Cho, 2017). 따라서 본 연구의 분석틀은 제도를 독립변수로 제도적 환경과 작동결과를 종속변수로 설정하여 분석하고, 제도의 경로의존성에 따라 전환점과 연속성을 해석한다(Figure 1 참조).

Figure 1. Framework

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앞서 제Ⅱ장 ‘2. 민간공원에 대한 용어와 개념’에서 언급하였듯이 민간공원은 운영방식에 따라 광범위한 유형을 가지고 있다. 그러나 ③의 유형은 민간개발 사례가 드물고, ④~⑤의 유형은 정부의 프로그램적 성격이 강하며, ⑥의 유형은 현 우리나라 제도로는 시행이 불가능하다는 점에 비추어 볼 때, 본 연구의 대상은 ①과 ②의 유형으로 한정한다. 내용적 범위는 공원법(1967~1980년) 제12조 비공원관리청의 공원사업집행, 도시공원법(1980~2005년) 제6조 비행정청 (공원관리청이 아닌 자, 1993년 개정) 의 도시공원 및 공원시설의 설치․관리에 명시된 것으로 위 조항의 38년 동안 법령의 개폐(改廢)는 자연스럽게 본 연구의 주요 재료라고 할 수 있다.

법률로 규정하고 있는 공식적인 요소 외 제도적 환경과 작동결과를 파악하기 위한 비공식적 요소에 관한 자료는 국가기록원에 소장되어 있는 도시공원 관련 법률의 입법(안)과 관련 회의록, 신문기사 등을 수집하였다. 이외 정부출현연구기관 보고서, 판례, 중앙 또는 지방정부의 통계자료 등을 참고하였다.

1) 제도적 환경: 초기 우리나라의 도시개발 또는 계획의 주체는 공공으로 한정되었다. 조선시가지계획령은 “국책 수행을 위한 수단으로서의 도시계획”으로 규정하였고, “필연적으로 개인의 자유는 시민 전체의 이익을 위해 제한될 수밖에 없다”³⁾는 논리로 제정되어 사권 제한과 방공 강화라는 군국주의적 모습으로 시행되었다. 비록 조선시가지계획령 제3조 “행정청이 아닌 자로 하여금 그 출원에 의하여 시가지계획사업의 일부를 집행할 수 있다”, 제44조 “시행지구 내의 토지소유자는 조선총독이 지정하는 기한 내에 그 시행의 허가를 신청하여야 한다”고 규정하였지만, 민간시행의 길은 봉쇄된 상태였다(Son, 1986). 구획정리사업으로부터 발생되는 사적 이익을 보장해 달라는 부회 의원의 요청이 있었지만, 총독부는 “자신이 납부하는 부담금에 의해 도시민 전체가 얻게 될 교통상, 위생상, 도시 반영상 얻을 수 있는 수익을 공익적 견지에서 생각해야 한다”⁴⁾며 거부하였다. 이 때문에 제령에 명시되어 있는 ‘행정청이 아닌 자’와 ‘토지소유자’란 일반적인 민간부분을 지칭하는 것이 아니었다.

우리의 손으로 제정한 도시계획법 역시 조선시가지계획령을 그대로 인계받은 관계로 민간사업은 제한된 상태였다⁵⁾. 오히려 한국전쟁 이후 비일비재하였던 국공유지의 부정불하와 가건축물의 무단 점유 등의 도시문제를 해결하기 위해서라도 사권은 제한될 필요가 있었다⁶⁾. 그리고 전예용 건설부장관(1964. 5.~1966. 12.) 은 “공권력으로 공원을 지정․설치하고 사권의 행사를 제약하는 것을 골자 (Dong-A, 1964. 11. 18.)”로 한 공원법(안) 이 심사 중에 있다고 밝혔다.

민간의 참여를 제한하는 당시 도시계획 원칙에도 불구하고, 1959년부터 입안을 시작한 공원법(안) 은 민간의 공원사업을 종용하였다. 최초의 공원법(안) 제2조 용어의 정의에서는 공원의 종류를 국립공원, 지방공원, 사립공원으로 구분하였다. 여기서 사립공원이란 경승지로서 사인이 설치하는 공원으로 정의되었다. 제11조 비관리자의 사업집행 등에서는 공공단체 또는 사인으로 하여금 당해 사업의 전부 또는 일부를 집행할 수 있도록 하였다(Ministry of Government Administration, 1959). 당시 시행 중이었던 조선시가지계획령과 국회에 계류 중이었던 도시계획법(안) 은 사인이라는 명시적인 용어를 사용하지 않았고, ‘행정청이 아닌 자’가 일부 집행만 하는 것으로 규정하였기 때문에, 1959년 공원법(안) 에서 명시한 ‘사인’과 ‘전부’ 집행은 관계 법률에 예외적이었다. 1962년 도시계획법 제정 이후 입안된 동년 공원법(안) 에 사립공원이 삭제되었고, 도시공원이 추가되었다. 민간의 공원사업 참여 범위는 위탁관리로 한정되었다⁷⁾. 이후 1966년 공원법(안) 에 민간에 의한 공원사업은 위탁관리 외에도 전부 또는 일부 집행이 가능하도록 재조정하였고, 이 규정은 공원법로 명시되었다.

공원사업의 민간 참여가 도시계획시설사업보다 선도적으로 제시하게 된 배경은 다음과 같다. 첫째, 사인이 설치한 유원지 등에 관하여 그(들) 의 이용, 보호, 관리의 필요성이 요청되었다(Ministry of Government Administration, 1959). 1920년대 이후 일제하의 지방 도시들은 도시계획을 수립하여 공원을 신설하기보다는 상당수의 유원지, 명승지, 명소, 신사경 내를 공원으로 지정하였다⁸⁾. 둘째, 공원으로 지정된 사유지의 보상에 대한 재원 염출의 한계가 있었다. 1963년 공원법(안) 관계기관 회의록을 살펴보면, 법제처 관계자는 20~60년 후에서야 설치될 수 있기 때문에 공원지정에는 문제가 없다고 하였지만(Ministry of Construction, 1963a), 내무부와 경제기획원은 막대한 지방재정의 소요가 예상되고, 공원법이 제정되더라도 공원시설 관리를 위한 별도의 예산 염출이 불가능함으로 시기상조라는 의견이었다(Ministry of Construction, 1963b). 셋째, 1960년대 들어 도시개발 차원에서 민자 도입 방안으로 민간의 전면매수와 토지구획정리사업에 대한 논의가 진행되었다. 당시 사회․제도적 여건에 따르면 민간에 의한 전면매수는 선진국에서도 연구 중이었고, 국내의 사례도 없었다. 그러나 민간에 의한 토지구획정리사업은 관동대지진 당시 일본의 사례가 있었고, 토지소유자에 의한 소규모 사업시행이 가능하다는 이점이 있어 새로운 제도로서 가능성이 있다고 정부는 판단하였다(Cha, 1968). 결국 1966년 8월 도시계획법 제3장 토지구획정리사업은 토지구획정리사업법으로 독립하였다. 동 법률 제6조는 개발사업의 시행자를 지방자치단체와 공공단체인 대한주택공사 외 ‘토지소유자 또는 토지소유자가 설립한 조합’으로 규정하였다. 그리고 이 조항은 공원법상 ‘비공원관리청의 공원사업’의 상위 근거가 되어 1967년 민간공원의 길이 열렸다.

2) 작동결과: “예산만 가지고 일하는 시대는 지나갔다(Pae, 1970)”는 도시계획 현상은 서울시 제14대 시장인 김현옥 (1966. 3.~1970. 4.) 에 의해 현실화 되었다. 그의 재임 기간은 민간개발이 시행된 첫 해로 그의 법 적용과 집행 방향은 향후 공원정책에 영향을 미칠 수밖에 없었다. 그가 추진한 공원은 새로운 공원을 신설하기 보다는 미집행 공원을 조성하거나, 개설된 공원을 정비하는 것이었다. 대부분의 공원사업은 관민합동형으로 추진되었고, 민자 비율은 최소 50% 이상 차지하였다. 후임 서울시장인 양택식 (1970. 4.~1974. 9.) 은 어린이대공원과 북한산공원 (1983년 이후 국립공원으로 지정)과 같은 대형공원을 추진하면서 민자 비율을 증가시켰다(Table 1 참조).

당시 서울시는 민간의 투자를 활성화하기 위해 대형 공원시설을 허용하였다. 실례로 관악산의 호텔, 남산의 레크레이션센터, 중지도(노들섬)공원의 카지노, 파고다공원의 아케이드, 세검정공원의 아파트 등 대형 건축물이 계획되었다. 당시 제도에 따르면 ‘자연공원에 효용하는 시설’은 공원법 시행령(1967. 6. 17. 제정)⁹⁾으로 ‘도시공원에 효용하는 시설’은 건축법 시행령(1965. 4. 20. 개정)¹⁰⁾으로 구분되었다. 단, 현재의 법령처럼 공원시실에 대한 설치 기준 등은 마련되지 않았다. 그러나 위 공원시설들은 자연공원에 설치할 수 있는 시설 (예: 공원법 상 숙박시설) 이거나 도시공원에 설치할 수 없는 시설들이었다.

이 법외 시설 (공원시설이 아닌 시설)들은 공원의 환경성 경시와 매끄럽지 못한 행정 집행으로 언론의 비판을 받았다. 파고다공원의 경계를 따라 설치된 아케이드는 민족공원으로서 전통성을 파괴하였고, 민간사업자의 대표가 178명의 조합원 투자금을 횡령하면서 비정상적으로 공원이 개장되었다. 중구청은 서울시의 허가 없이 남산 레크레이션센터를 불법적으로 추진하였다. 산림은 훼손되었고, 장시간의 공사 중단은 결국 시민아파트로 준공되었다(Dong-A, 1967. 9. 14., 1968. 3. 20., 1968. 11. 9., 1970. 6. 19.; Kyunghyang, 1968. 2. 22., 1968. 5. 22., 1968. 6. 13., 1968. 10. 1., 1968. 11. 11.,; Maeil Business, 1969. 12. 11.).

1) 제도적 환경: 토지구획정리사업법(1966) 은 민간개발의 법적 근거를 갖추면서 1960․70년대 도시개발의 어머니로 불리었다. 그러나 사업 자체가 대규모 토지를 대상으로 하였고, 지나치게 장기화 되면서 토지소유권 관계도 불안전하였다(Ryu, 2000). 동시에 지가상승의 유발, 투기의 조장, 민간부분의 지나친 개발이익 등 여러 폐단점이 지적되었다. 1979년부터 정부는 토지의 원활한 수급조절과 안정적인 공급을 위한 공영개발을 극대화 하였다.

1980년 자연공원과 분리된 도시공원법은 최대 40여 년 동안 집행되지 않은 도시공원에 대한 특별한 조치의 필요성 때문에 제정되었다. 당시 정부는 “공원법은 주로 자연공원인 국립공원과 도립공원을 대상으로 제정되었으므로 인위적이고 조경적인 이용 위주의 도시공원이 설치 및 관리에 관하여 현실적으로 불합리한 점이 많으므로 도시 여건에 적절하게 대응할 수 있는 실행법(Ministry of Construction, 1979) 이 필요하다”고 입법사유로 밝혔다. 즉, 공원법 자체가 자연공원을 대상으로 한 보전법제로서 성격이 강하였던 만큼 도시공원의 조성을 활성화하는데 한계가 있었다고 정부는 판단하였다. 1979년 도시공원법(안) 은 “녹지와 공간의 잠식 현상을 초래함으로써 도시 주민에 대한 생활환경의 변화는 물론 도시 환경의 저해(Ministry of Construction, 1979)”를 야기하였던 과거 공원정책의 문제점을 지적하였다. 이에 정부는 시행규칙 제2조에 공원 내에 설치할 수 있는 시설의 종류를 최소한으로 제한하였고, 더불어 제4조 도시공원의 설치 및 규모의 기준, 제5조 도시공원안의 건축물의 건폐율, 제6조 공원시설의 설치기준, 제8조 공원시설의 설치면적 등을 신설하여 도시공원의 개발과 행위의 범위를 구체화 하였다.

따라서 새롭게 제정된 도시공원법은 구 법률에서 규정한 민간공원에 관한 문맥을 유지하였지만, 동법 시행규칙에 공원시설의 종류와 그 기준을 구체화하여 공공에 의해 민간공원을 제약하거나 활성화 시킬 수 있는 통제 장치를 마련하였다.

2) 작동결과: 공원시설을 엄격하게 규제한 도시공원법은 1960․70년대 민간개발로 훼손된 도시공원의 회복을 지원하였다. 도시공원 내 민간시설의 운영기간은 15~20년으로 1980년대는 행정청에 자동 귀속되는 시점이었다. 실례로 1983년 파고다공원의 아케이드 상가는 서울시에 귀속되어 철거되었고, 1987년 사직공원 내 수영장도 귀속되면서 사직단 복원정비 공사가 진행될 수 있었다. 1984년부터 서울시는 ‘남산복원계획’을 수립하기 위해 남산 내 공원 부적격 시설을 선정하여 해당 건축물의 증․개축을 불허하였고, 건축 연한이 다한 용지는 공원 용지로 전환하고자 하였다.

공원시설의 규제가 민간의 공원조성 참여를 제한한 것은 아니었다. 1979년 건설부는 도시공원법에 대하여 “도시공원의 조성관리에 있어 민간자본을 적극 유치”하기 위해 “개인소유의 땅은 민간이 직접 개발할 수 있도록 법제화 했다”고 밝혔다 (Maeil Business, 1979. 9. 22.). 그리고 1982년 과천 서울대공원 공사 현장을 시찰한 전두환 대통령(1980. 9.~1988. 2.) 은 경영 합리화를 위해 민간투자 방안을 지시하였다(Dong-A, 1982. 3. 8.; Park, 2002: 75). 1983년 서울 삼성동 봉은사 일대 18,000평은 사찰이 사업자가 되어 국내 최초로 완전한 민간공원으로 조성되었다. 용마공원은 평산 신씨 종친회가, 녹번공원은 태평양건설이 주체가 되어 테니스장, 수영장 및 위락시설을 조성하였다. 서울시는 민간주체가 사업을 원활히 추진․관리할 수 있도록 시설 사용료를 직접 받을 수 있는 등 정책 지원을 하였다(Dong-A, 1983. 3. 11.; Kyunghyang, 1981. 11. 12.).

이후 정부는 공원조성에 민자 유치를 활성화하기 위해 제도 지원책을 제시하였다. 1984년 경제장관협의회에서는 ‘건전여가생활의 활성화 대책’을 의결하여 민간자본을 유치한 도시공원 조성을 논의하였다. 대책 방안으로 도서관, 음악감상실, 체육시설 등이 설치될 수 있도록 건폐율을 2%에서 10%로 상향시키도록 도시공원법 시행규칙을 개정하였다. 개방시간도 오후 6시에서 11시까지로 연장하여 유료입장이 가능하도록 하였다(Dong-A, 1984. 9. 18.). 정부는 1987년에도 동법 시행규칙을 개정하여 골프연습장, 승마장, 사진관, 기원 등 수익이 가능한 공원시설의 종류를 대폭 확대하였다.

지방자치단체도 민간공원 조성을 장려하기 위해 공공+민간의 혼용방식을 선호하였다 광주광역시는 10년 동안 집행하지 못한 우치공원 (1.1km²) 을 개발하였다. 대구광역시는 국공유지에 공원기반시설을 조성하였고, 토지소유자는 자가 토지에 공원시설을 설치하였다. 그러나 민간의 공원사업 참여가 도시공원 집행률을 높이지는 못하였고 공원시설은 특정시설에 편중되었다. 1986부터 1995년까지 민간이 참여한 도시공원 면적은 대구광역시 4.5km², 광주광역시 1.1km²에 불과하였다(Table 2 참조). 1993년 서울특별시의 도시공원 면적은 94.3km²였고, 민간자본으로 개발된 공원 면적은 2.0km²(약 2%) 에 불과하였다. 또한, 공원시설은 골프장 (8개소), 테니스장 (32개소), 수용장 (8개소) 등에 집중하였고, 도서관(3개소), 전시관(3개소), 문화회관(2개소) 등 일부에만 집중되었다(Seoul Metropolitan city, 1995: 71-72.).

1) 제도적 환경: 1993년 문민정부가 들어서면서 국가의 정책기조는 규제완화(deregulation)로 전환되었다. 규제완화란 국민생활의 불편한 요인의 해소에서 한걸음 더 나아가 복리수준을 제고하고, 침해의 최소화를 목적으로 정부의 관여를 폐지하거나 또는 경감하는 것을 의미한다(Regulation Reform Committee, 1998). 정부 내 행정쇄신위원회(1993년) 와 규제개혁위원회(1998년)가 신설되면서 국토법제는 보전중심에서 개발과 조화를 이루도록 개편되었다.

정책방향의 전환에 따라 정부는 민간공원 활성화를 위한 제도 개선안을 마련하였다. 당시 민간이 조성․관리한 도시계획시설은 도시계획법 제83조 공공시설 등의 귀속 규정에 따라 15년 또는 20년이 지나면 해당 행정청에 무상으로 귀속되었다¹¹⁾. 그러나 파고다공원 상인과 사직공원 내 수영장 사업자 등 민간사업자들은 무상귀속에 반발하였다. 그들은 사업기간동안 행정청이 요금 동결을 강요하여 적자 운영을 하였고, 시설관리를 위해 자기 자본을 투자하였기 때문에 시의 무상귀속은 무효라고 주장하였다(Constitutional Court, 1991; Supreme Court, 1995a). 비록 상급심 법원들은 민간사업자 (들) 의 청구를 기각하였지만, 정부는 사안의 중대성을 고려하여 민자유치를 촉진할 수 있도록 도시계획법 제83조의 적용을 예외할 수 있도록 도시공원법제6조를 1993년 8월에 개정하였다. 이에 따라 토지소유자는 자가 공원시설에 대한 소유권을 영구히 보장받게 되었다.

1994년 8월 3일 제정된 사회간접자본시설에 대한 민간자본유치촉진법(약칭: 민자유치법) 은 공영개발에서 민관합동개발로 도시개발사업을 전환하는 계기가 되었다. 이 법은 관계 법률로 도시공원법을 설정하였고, 그 대상에 도시공원을 포함시켰다. 동법 제18조 토지 등의 수용․사용에 따라 민간공원사업자는 “토지․물건 또는 권리를 수용 또는 사용”할 수 있게 되었고, 동법 제20조에 따라 “투자비의 보전 또는 정상적인 운영을 도모”하기 위해 부대사업의 시행이 가능하게 되었다.

2) 작동결과: 도시공원과 그 시설에 대한 민간의 소유권과 토지수용권의 인정은 오랫동안 제한받아 왔던 토지소유자의 권리와 지위를 높였다. 그러나 민간공원사업의 활성화는 그 사업을 허가한 행정청과 지역주민의 갈등을 제공하였다. 그 발단은 1994년에 개장한 청담공원으로, 당시 언론은 공원의 수림대가 훼손되어가는 모습을 국민에게 알렸고, 지역주민들이 청구한 재판 결과를 보도하였다. 당시 서울고등법원으로부터 환경영향조사 용역을 받은 서울대학교 환경대학원은 골프연습장 설치로 환경 훼손이 크다고 결론을 내렸다. 또한, 도시공원은 민주성과 경관성을 원칙으로 하지만 이 사업은 특정 계층의 배타적 이용을 전제로 하고 있는 만큼 주민의 자유로운 이용이 제한적일 수밖에 없다고 평가하였다(Seoul National University Graduate School of Environmental studies, 1994).

이 사건이후 민간의 도시공원 내 골프연습장 사업과 지역주민과의 갈등은 지속되었다. 1997년 성남시는 주민의 민원을 수렴하여 서현공원 내 골프연습장 설치를 불허하였고, 사업자에게 손해배상을 하였다. 1998년 서울 도봉구가 초안산공원 내에 5개의 골프연습장 설치를 허가하자 시민단체는 거세게 반대하였다. 갈등이 커지자, 서울시 의회는 토지보상비를 지원하도록 긴급 재정을 가결하였고, 훼손된 자리는 생태공원으로 조성되었다. 이처럼 잘못 결정된 민간공원시설은 환경권과 소유권의 대립을 유발시켰고, 그에 따른 금전적 대가는 매우 컸다.

민간공원 제도의 발생 자체는 완전한 공영개발로서 도시계획이라는 최초의 원칙을 수정한 것이었다. 토지구획정리사업법(1966년) 이 도시개발사업 시행자를 토지소유자와 그들의 조합으로 범위를 확장시키는 법률적 근거를 마련하였다면 공원법(1967년) 은 토지소유자로 한정된 ‘사인’에 의해 도시공원과 그 시설의 설치가 가능하도록 정책 동력을 제공하였다.

도시공원 관련 법률의 전환과 함께 민간공원의 유형도 변화하였다. 민간공원의 출발은 공원 내 공유지에 민간자본으로 공원시설을 설치하고, 일정기간 지난 후 기부채납하는 형태였다. 이는 공급자인 공공부분에서 원형지 개발을 담당한다는 토지개발의 원칙에 기초한 것으로 지방자치단체는 민간의 공원시설에 대한 사용료를 징수하고, 무상귀속을 강제할 수 있었다. 이후 도시공원법 제정으로 토지소유자의 참여에 의한 공원개발 방식이 도입되었다. 미집행 공원은 사유지가 대부분인 관계로 토지소유자가 사유지 내에 공원시설을 설치할 수 있었던 방안 이었다(Korea Research Institution for Local Administration, 1992; Korea Research Institute of Human Settlement, 1995)¹²⁾. 즉, 도시공원법 부터 민간에 의한 공원조성 개념이 현실화 되었고, 이 유형은 1994년에 제정된 민자유치법이 부대사업을 허용하면서 강화되었다(Table 3 참조).

1990년대 민주주의 사회로 이행하면서 규제완화라는 외적 요인은 정부의 시장 개입 범위를 축소하여 시장기능 회복과 경쟁촉진을 도모할 수 있는 여건을 제공하였다. 이 계기로 정부는 1993년 “행정청이 아닌 자가 설치하는 공원시설 등은 그 설치자에게 소유권이 귀속될 수 있도록 하여 민간자본에 의한 공원시설의 설치를 촉진 (도시공원법 1993. 8. 5. 개정이유)하기 위한 법조문을 신설”하였고, 민간의 참여 의지가 높아질 것으로 기대하였다(Table 4 참조).

제도와 유치 유형의 변화와 외에도 정부는 공원시설관련 시행규칙을 개정하여 지속적으로 민간공원을 활성화 하고자 하였다. 정부는 두 차례에 걸쳐 “공원시설종류의 다양화를 통해 도시공원의 개발 및 조성에 있어서의 민자유치를 촉진 (도시공원법 시행규칙 1986. 1. 10.; 1987. 7. 24. 개정)한다”는 동일한 입법사유를 밝혔다. 이후 1993년에 신설된 체육공원을 중심으로, 정부는 “도시공원의 효율적 개발”과 “재원 마련”이라는 동일한 입법사유를 밝히며, 총 4차례 공원시설들을 추가하였다. 따라서 총 12차례의 도시공원법 시행규칙 개정 중 6차례가 민간사업자 유치를 위한 제도 개선이었다¹³⁾.

이상 살펴본 바, 민간공원 제도는 민간사업자가 도시공원 또는 그 시설을 설치할 수 있다는 대명제를 유지하면서도 전략과 전술로 이원화하여 변천하였다. 전략적으로는 사업시행자의 자격 범위와 법률적 관계 개선을 강조하였다. 전술적으로는 도시공원법 시행규칙을 개정하여 신속하고 지속적으로 민간사업자의 행위 구속을 완화할 수 있었다.