서울시 참여예산 신청서 텍스트 분석을 통한 도시공원에 대한 시민들의 요구 분석

도시공원은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(법률 제23234호)」에 따라 도시․군관리계획으로 결정된 공원과 도시자연공원구역을 말하며, “도시지역에서 도시자연경관을 보호하고 시민의 건강․휴양 및 정서생활을 향상시키는 데에 이바지하기 위하여 설치 또는 지정된” 공간이다. 법적으로는 도시공원을 용도와 기능에 따라 세분화하지만, 도시민들은 법․제도에 근거해 조성된 공식적인 공원 외에도 거주지 주변의 소공원이나 학교캠퍼스와 같은 다양한 비공식적 공원녹지를 중요한 생활 자원으로 인식한다(손상락과 이성용, 2005; 박청인, 2010).

근린공원을 포함한 생활권 공원의 이용행태를 분석한 선행연구에 따르면, 시민들은 산책, 휴식, 운동, 나들이, 자연감상, 만남과 대화, 이웃과의 교류 등을 주요 활동으로 하고 있다(김윤재와 유응교, 2006; 박청인, 2010; 김유일과 김정규, 2011; 김묘정, 2014). 이는 생활권 공원이 주민들에게 건강을 증진하는 장소, 자연을 경험하는 장소, 사회적 교류가 일어나는 장소로 주로 이용되고 있다는 것을 보여준다.

이처럼 공원이 도시민의 일상에서 중요한 역할을 하고 있는 가운데, 공원에 대한 시민들의 참여 의식과 욕구도 함께 나타나고 있다. 김용근 등(2002)은 단순한 공원 이용을 넘어 시민들의 공원관리 참여의사를 조사한 결과, 고령층, 고소득층이거나 공원에 대한 관심이 높을수록 참여의사를 강하게 표현했다고 하였다. 박율진(2010)은 시민들이 지역사회와 환경에 대한 애착심, 여가활동, 건강관리에 대한 관심을 바탕으로 자신들이 공원관리의 주체라는 인식을 가지고 있지만, 구체적인 관리 및 참여 방법에 대한 정보 부족으로 실제 참여에는 어려움을 겪고 있음을 지적하였다. 이처럼 공원을 중요한 공간으로 인식하고, 계획․운영에 참여하고자 하는 시민들의 욕구는 존재하지만, 이를 뒷받침할 수 있는 제도적 장치가 충분한지에 대해서는 검토가 필요하다.

하혜경(2020)은 대도시 공원녹지계획에서 시민참여 정책의 변화를 분석한 결과, 1990년대에 비해 2000년대에는 참여 주체, 참여 제도, 참여 단계 측면에서 개선이 이루어졌다고 평가하였다. 과거에는 행정기관의 필요에 따른 동원적이고 수동적인 참여가 중심이었다면, 점차 시민 스스로의 필요와 요구에 따른 참여로 변화하고 있으며, 공청회 외에도 다양한 참여제도 및 의사소통 창구가 생겨났다는 분석이다. 그러나 박영석과 배정한(2024)은 다수의 대도시 공원녹지기본계획에 시민참여 개념이 탑재되어 있음에도, 구체적인 법령과 제도상 한계로 계획 수립 초기 단계의 의견 수렴 부족, 정보 제공 미흡, 시민 의견 반영에 대한 환류 부족 등 실제 시민참여는 원론적인 수준에 머무르고 있다고 지적하였다.

한편, 참여예산제도는 계획단계에서 시민이 직접 사업을 제안하고, 이에 대한 예산 조달까지 법․제도적으로 보장한다는 점에서 기존의 시민참여 제도와는 뚜렷한 차이를 보인다. 그러나 일단 사업이 제안된 이후에는 행정 검토 등 여러 심의 과정을 거치면서 시민의 참여는 제한적으로 이루어진다. 본 연구는 공원 정책과 관련한 시민참여 경로로서 기존 연구에서 다루지 않았던 참여예산제도 사례를 분석하여, 시민들의 구체적인 요구가 어떻게 정책에 반영되는지를 살펴본다는 점에서 차별성을 가진다.

참여예산제도는 기존 시민참여 제도의 범위를 넘어, 지방자치단체의 예산과정에 시민참여를 법적․제도적으로 보장함으로써 지방재정활동의 민주성과 투명성, 그리고 효율성을 확보하려는 제도이다. 참여예산제도가 도입되기 전까지 브라질은 정치권력이 특정 집단의 이익을 위해 행사되는 후견주의(Clientalism) 정치문화가 팽배했다. 25년간의 군부독재를 마감하고 선거를 통해 선출된 노동자당(PT)은 상향식 의사결정구조로 시민에게 권한을 부여하고 정부 지출의 우선순위를 바꾸기 위한 제도를 고안했고, 1989년 포르투 알레그레에서 참여예산제도를 최초 도입하게 되었다(Abers, 1998).

포르투 알레그레의 참여예산제도는 공무원이 지역 예산에 대한 기본 정보를 대중에게 공유하고, 주민이 1년에 한 번 주민 대표자를 선출하면, 대표자들이 지역별 총회와 대의원포럼, 예산평의회를 통해 예산 투입의 우선순위를 계획하는 방식으로 운영되었다(김의영 등, 2017). 마을 간 이해관계가 대립하는 경우, 주민대표자들이 서로의 마을을 방문해 의견을 조율했다(하승우, 2006). 또한 매년 주민총회에서는 예산 집행을 모니터링하고, 총회 토론 방식과 투표 규칙 역시 주민들이 직접 구성하였다. 이러한 과정을 통해 시민들은 자기 지역의 이해관계를 넘어서 도시 전체를 놓고 예산 배분을 논의하는 ‘확대된 사고(enlarged thinking)’를 하게 되었고(Abers, 1998: 529), 지역사회 정책 형성과정에 참여하는 ‘시민’으로 성숙할 수 있었다(진명구, 2014).

최근 정치적 지형 변화로 브라질 내에서는 참여예산제도가 중단되었지만, 전 세계 수많은 도시들이 참여예산제도를 도입․운영하고 있다. 브라질을 비롯한 많은 라틴아메리카 국가가 급진적인 민주화 과정의 일환으로 제도를 도입했다면, 유럽과 북미는 거버넌스를 바탕으로 한 주민참여 강화 정책으로 제도를 도입했다(박민규와 김대진, 2022). 한국을 포함한 아시아 국가는 2000년대부터 2010년대에 걸쳐 지역 민주주의 참여 제도 발전과정의 일환으로 참여예산제도를 도입하였다(Touchton et al., 2023). 그동안 국내에서 이루어진 참여예산제도 관련 선행연구는 2000년대 초반 제도 도입 정당성을 논하는 문헌연구로 시작해, 2011년 참여예산제도가 의무화된 후, 성과 요인과 효과성을 평가하는 실증 연구가 이루어졌다. 제도 도입 10년이 넘은 최근에는 지역 사례 단위의 성과와 한계, 발전 방안을 논의하는 연구로 이어지고 있다(이장욱과 서정섭, 2018; 박진영과 금재덕, 2022).

이처럼 기존의 참여예산제도에 관한 연구는 주로 행정학 분야에 집중되어 있으며, 공원과 같은 공간계획 영역에서 이 제도가 기존의 시민참여 제도와 어떻게 다르게 작동하는지를 다룬 조경학 분야의 논의는 부족한 상황이다. 이에 본 연구는 공원 계획․운영의 새로운 시민참여 경로로서 참여예산제도의 작동방식을 살펴보고자 한다.

텍스트 마이닝(text mining)은 데이터 마이닝(data mining)의 한 분야로, 기계적 알고리즘을 활용하여 비정형의 텍스트 데이터를 모델링하고 구조화함으로써 유의미한 데이터를 추출하는 방법이다(이주경과 손용훈, 2021 재인용). 그동안 텍스트마이닝을 활용해 공원 정책 및 이용과 관련된 분야에서 이루어진 연구는 블로그 등 SNS 데이터를 활용해 공원별 방문객 인식과 이용행태를 분석한 연구(김세령 등, 2019; 우경숙과 서주환, 2020; 이주경과 손용훈, 2021; 김신성, 2023), 행정기관의 공공기록물을 활용해 공원 관련 쟁점과 정책 변화를 분석한 연구(고하정, 2020a; 심지수와 이명준, 2021) 등이 있다. 최근에는 공원 및 오픈스페이스에 관련된 민원을 분석한 연구(성정한과 이경진, 2022; 유예슬 등, 2024)도 나타나기 시작했다.

다양한 분야에서 빅데이터를 활용한 증거 기반 정책이 수립되는 가운데, 민원 데이터 분석은 시민 수요와 경험에 초점을 맞추어 전반적인 사회 현상을 살펴보고, 이를 통한 정책수립을 가능하게 한다(김나영 등, 2023 재인용). 성정한과 이경진(2022)은 충청남도 아산시의 도시공원 전자민원을 대상으로 키워드 빈도, 네트워크, 응집도를 분석하여, 공원 이용, 안전, 교통에 대한 시민 관심사를 파악하였다. 옥외공간에 나타난 반려견 관련 민원을 분석한 유예슬 등(2024)은 동시출현 단어와 토픽을 분석하였고, 토픽 분석만으로는 상세히 파악하기 어려운 내용적 맥락을 이해하기 위해 원 문서를 해석의 보조적 수단으로 활용하였다.

유예슬 등(2024)은 민원 자료란, 민원인이 실제 체감하는 이슈를 제기하는 것이기 때문에 문제점과 요구사항이 명확한 점이 특징이라고 했다. 본 연구가 다루는 텍스트는 민원 데이터와 성격이 유사하며, 시민 제안과 행정 검토 의견이 모두 온라인에 공개되어 있어 텍스트마이닝으로 분석하기에 적합하다. 나아가 민원과 같은 문제 해결 요구에서 시민 스스로 원하는 해결 방안을 제시하는 내용까지 담고 있기 때문에 개별 공원 및 공원 전반에 관한 시민들의 인식과 이용 행태를 살펴볼 수 있어, 시민 수요를 기반으로 한 공원정책 수립과 시민참여 제도 개선을 위한 시사점을 도출하는 데 효과적으로 활용될 수 있다.

본 연구는 2016년부터 2023년까지 8년간 서울특별시 참여예산 홈페이지(https://yesan.seoul.go.kr)에 올라온 공원 분야 광역형 제안사업 총 1,940건의 사업내용과 서울시 검토 의견을 분석하였다¹⁾. 서울시는 참여예산제도 도입 답보상태에 있다가 민선 5기 보궐선거로 새로운 시장이 취임하면서 제도 도입 준비가 시작되어, 전국에서 가장 늦은 2012년 5월「서울특별시 시민참여예산제 운영 조례」를 제정하였다(한국행정연구원, 2015 재인용). 하지만 제도 도입 후에는 전국에서 가장 큰 예산 규모로 제도를 운영하였으며, 참여예산 홈페이지를 통해 매해 등록되는 시민들의 제안 내용을 공개하고 있어 연구대상으로 선정하였다. 매년 공원 분야에 올라온 연도별 제안사업 수²⁾는 표 1에 정리하였다. 분석에 사용한 데이터는 연구자가 직접 서울시 참여예산 홈페이지에 올라온 제안사업의 신청연도, 제목, 사업위치, 사업내용, 사업효과 및 서울시 검토 의견(적격/부적격 의견)을 추출하는 방식으로 수집하였고, 주요 작성 항목이 비어있거나 기업이 영리목적으로 제안한 사업 등 무의미한 게시물은 분석에서 제외하였다.

참여예산은 주민이 지역에 필요하다고 생각하는 사업을 일정한 양식의 신청서를 작성하여 제안하면, 행정 내 관련 부서가 일차적인 적합성 여부를 검토한 뒤, 참여예산의 목적에 맞지 않는 사업을 보류하거나 비슷한 내용의 사업을 통폐합하여 시민참여예산위원회의 심의를 받는 순서로 진행된다(표 2 참조). 위원회는「서울특별시 시민참여예산제 운영 조례」제 13조에 따라 매년 500명 이내에서 성별과 연령대별 비율을 고려해 추첨을 통해 구성하며, 시의회 및 시장이 추천한 사람(시민, 전문가, 공무원 등)을 포함한다. 위원회는 사전교육을 받고 심의에 참여하며, 회의를 통해 사업 우선순위를 정한다. 이후 공개 시민투표를 거쳐 최종 선정된 사업을 시의회에서 심의・의결하는 절차로 예산이 편성된다(https://yesan.seoul.go.kr). 이 중 행정이 일차적인 적합성 여부를 판단하는 과정에서 담당 공무원이 직접 제안자의 의견을 청취하거나 현장을 확인하는 절차가 이루어진다. 이 과정은 본격적인 심의에 앞서 일차적으로 사업이 선별되는 과정이므로 본 연구는 참여예산신청서와 함께 서울시 검토 의견을 분석에 활용하였다.

신청서 1,940건에 담긴 텍스트는 ‘사업내용’과 ‘사업효과’ 항목에 기입된 명사를 중심으로 추출하고, 서울시 검토 의견도 각각 적격 의견과 부적격 의견으로 구분하여 명사를 중심으로 추출하였다. 이후 추출한 키워드를 대상으로 빈도분석과 키워드 네트워크 분석을 반복 수행하여 고유어․유사어․불용어 사전을 작성하였다. 반복적으로 등장하는 키워드 중 하나의 단어로 추출되어야 의미를 이해할 수 있는 ‘삶의질’, ‘무장애’, ‘단년도사업’ 등 단어와 서울시내 주요 지명, 행정 부처, 위원회 등 조직명을 고유어로 지정하고, ‘교목’, ‘수목’, ‘나무’ 등 같은 의미를 가진 단어는 ‘나무’로, ‘쉼터’, ‘휴게 공간’, ‘휴식 공간’은 ‘휴식공간’으로 유사어를 지정하였다. 유사어는 다른 유사어를 포괄하면서도 정확한 의미를 반영할 수 있는 단어를 선택하였다. 모든 텍스트가 ‘서울’의 ‘공원’에 관한 ‘참여예산’ 신청이므로 세 단어를 제외하였고, ‘기타’, ‘천원’, ‘만원’, ‘관련’, ‘요즘’ 등 반복적으로 등장하지만 의미 해석에 불필요한 단어를 불용어 사전에 등록하였다. 데이터 정제 결과, 신청서 1,940건에서 7,928개 단어, 적격 의견 1,131건에서 2,310개 단어, 부적격 의견 792건에서 3,075개 단어가 추출되었다.

토픽 분석 결과, 가장 많은 문서를 포함한 토픽은 ‘Topic-2’로 전체문서의 1/4인 25.4%를 포함하였다(표 5 참조). 이 토픽의 상위 10개 키워드는 정비, 산림, 산책, 이용, 노후, 산책로, 둘레길, 계단, 조성, 등산으로 ‘산림 내 노후시설 정비 및 안전사고 예방’을 주제로 하였다. 과밀한 이용으로 훼손된 산림형 근린공원과 도시자연공원 내 산책로를 자연친화적으로 정비하거나, 계단, 펜스, 데크 등을 교체해달라는 내용, 주택가와 산림이 연접한 경사면의 산사태 예방을 위해 노후 안전시설을 정비해달라는 내용 등이 나타났다.

두 번째로 많은 문서를 포함한 ‘Topic-4’는 나무, 식재, 조성, 꽃, 효과, 개선, 미관, 녹지, 환경, 가로수를 상위 키워드로, ‘꽃․나무 식재를 통한 도시 환경 및 미관 개선(19.5%)’ 요구를 담고 있다. 도로변, 한강/하천변, 교통섬, 마을 내 유휴지, 화단 등 공간에 꽃과 나무를 식재해달라는 내용이 주를 이루었으며, 일부 가로수와 관련하여서는하층 식생 보식 및 보호판 정비로 가로 경관을 개선해달라는 내용과 기존 가로수를 꽃나무로 교체해달라는 내용이 나타났다. 이 토픽은 전체 문서의 약 1/5을 포함하는 토픽으로, 일상에서 접하는 다양한 녹지 공간에 대한 시민들의 관심이 산림형 공원 못지않게 많음을 보여주는 것으로 판단된다.

이어서 ‘Topic-6’은 ‘어린이 및 가족 단위 숲 체험․교육과 반려동물 놀이터 운영(12.8%)’에 대한 요구로 나타났다. 어린이들이 자연을 벗 삼아 다양한 놀이와 모험을 통해 정서를 함양하고 전인적 성장을 할 수 있도록 지원하는 교육 프로그램을 운영해달라는 내용, 근교 공원을 찾는 가족단위 방문객이 체험할 수 있는 다양한 프로그램을 마련해달라는 내용, 반려동물 동반 방문객을 위한 반려견 놀이터 및 배변봉투함을 설치해달라는 내용 등이 주를 이루었다. 이 중 반려동물 관련 내용은 반려인만 아니라 비반려인이 제안한 것으로, 공원 이용시 반려견 목줄 미착용, 배변 방치, 산책 중 공격 행동 등으로 인한 갈등이 있으며, 그 해결 방법으로 시민들은 산책로 분리 및 비품 비치, 펫티켓 교육 등을 제시하고 있음을 알 수 있다(표 5, 그림 4 참조).

그림 4. 참여예산신청서 LDA 분석 결과

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‘Topic-3’은 ‘공원 진출입로 및 가로수 관련 보행 환경 개선(11.5%)’에 대한 것으로, 주로 한강 진출입로 및 근린공원 산책로의 사고 예방을 위한 야간 조명이나 CCTV 설치, 은행나무 열매로 인한 보행 불편을 해소하기 위해 가로수를 교체하거나 열매수집망을 설치해달라는 내용이 나타났다. 특히 한강과 관련해서는 자전거와 보행자간 충돌 사고에 대한 우려가 다수 나타나, 실제로 많은 갈등 사항이 있음을 유추할 수 있다.

‘Topic-7’은 ‘노약자․장애인의 건강 증진을 위한 시설 설치(11.3%)’에 대한 주제로 나타났다. 해당 토픽에 포함된 문서를 구체적으로 살펴보면, 고령화 사회 노약자의 건강증진이 중요한 사회적 이슈라는 견해를 바탕으로, 근린에서 쉽게 이용할 수 있는 무장애 운동시설을 설치해달라는 요구와 장애인․노약자․임산부가 공원에 쉽게 접근할 수 있는 무장애 산책로를 조성해달라는 요구 등이 나왔다.

‘Topic-1’은 ‘도심 공원 및 유휴지 내 휴식공간 조성(10.7%)’에 관한 주제로 나타났다. 유휴지, 옥상, 보호수 주변, 버스정류장 등을 활용해 미세먼지 저감 및 여름철 더위 쉼터 기능을 하는 공간을 제공해달라는 내용과 공원 부족 지역의 학교와 공터를 활용한 녹지 조성, 공원 내 부족한 휴게시설 설치를 해달라는 내용이었다.

마지막으로 가장 적은 문서를 포함한 ‘Topic-5’는 ‘지역 생태․문화․치유 프로그램 활성화(8.7%)’에 관한 주제로 나타났다. 생태․문화예술공원 조성, 도시농업학교․마을원예․어르신 나들이 프로그램 운영 등 공원을 생태, 문화, 치유의 공간으로 활용해 지역 공동체와 경제를 활성화 하자는 제안이었다.

앞서 키워드 네트워크 분석에서는 물리적 시설에 관한 요구가 신청서의 주된 내용으로 분석되었지만, 토픽 분석을 통해 문서에 내재된 주제를 도출한 결과, 보다 다양한 유형의 공원에 대한 복잡한 요구가 존재함을 알 수 있었다. 시민들은 일상에서 여러 유형의 공원과 비공식적 녹지를 자원으로 인식하며, 산책, 운동, 휴식, 체험, 교육, 놀이, 치유 등의 목적으로 이용하고자 하였다. 또한 공원에 존재하는 다양한 갈등과 결핍을 참여예산을 통해 해결하고자 하였는데, 다만, 이를 해소하는 방식이 물리적 시설과 공간 조성에 치중된 경향을 보였다.

시민의 사업제안이 행정의 절차와 기준을 통해 어떤 방식으로 수용되는지 구체적으로 살펴보기 위해 각 토픽에서 가장 설명력이 높은 문서를 추출해 주요 신청 내용 및 행정 검토 내용, 최종 예산 편성 여부를 정리하였다(표 6 참조). 토픽별 대표문서 중 적격 의견을 받은 것은 ‘Topic-2’의 노후 데크길 정비와 ‘Topic-1’의 노후시설 정비였고, ‘Topic-4’의 하천변 갈대 군락지 조성은 예산 중복, ‘Topic-6’의 초보 아빠 생태 육아 프로그램은 지원 근거 부재, ‘Topic-3’의 한강 자전거도로 속도 제한은 사고 발생 우려, ‘Topic-7’의 무장애 운동기구 설치는 단년도 내 실행 불가를 이유로 부적격 의견을 받았다. 주민참여 공원 문화 프로그램 운영을 제안한 ‘Topic-5’는 조례 위반과 민원 우려, 단년도 내 실행 불가를 근거로 부적격 의견을 받았다.

추가적으로 어떤 유형의 사업이 예산 편성에 주로 반영되는지를 알아보고자 토픽별로 제안사업, 적격사업, 편성사업 수를 비교해 표 7에 정리하였다. 문서 수가 가장 많았던 ‘Topic-2’는 토픽 내 전체 사업 중 75.5%가 적격 의견을 받고, 27.6%의 사업이 최종적으로 예산에 편성되었다. 이어 두 번째로 많은 문서를 포함한 ‘Topic-4’는 토픽 내 전체 사업 중 72.6%가 적격 의견을 받고, 19.3%가 예산으로 편성되었다. 공원 진출입로 및 보행환경과 관련된 ‘Topic-3’은 59.8%가 적격 의견을 받았다. 한편, 도심 유휴지 내 휴식공간 조성을 주제로 한 ‘Topic-1’의 경우, 44.7%의 사업이 적격 의견을 받았다. 가족 단위 숲체험과 관련된 ‘Topic-6’은 41.5%, 노약자 및 장애인 건강 증진과 관련된 ‘Topic-7’은 40.9%, 생태문화 치유 프로그램과 관련된 ‘Topic-5’는 37.9%의 사업이 적격 의견을 받았다. 이들 주제의 경우 절반이 안 되는 사업이 행정 검토를 통과한 것이다(표 7 참조).

앞선 키워드 네트워크 분석에서 노후시설 정비, 녹지 확대, 휴식공간 조성을 통한 시민의 안전하고 편리한 이용과 도시환경 개선이 적격 의견의 주요 메시지라고 해석하였다. 토픽별 편성사업 비율에서도 산림 내 노후시설 정비를 다룬 ‘Topic-2’와 꽃․나무 식재를 통한 도시 환경 개선을 다룬 ‘Topic-4’에 속한 사업이 높은 편성 비율을 보였다. 표 6에서 살펴본 토픽별 대표문서 중에서도 ‘Topic-2’와 ‘Topic-4’에 속한 사업만이 적격 의견을 받았으며, 나머지 사업들은 예산 중복, 조례 근거 부재, 단년도 내 실행 불가, 민원 및 사고발생 우려 등 사유로 부적격 의견을 받았다. 이러한 현황은 절차상 문제와 어려움을 최소화하여 모든 부적격 사유를 벗어날 수 있는 사업이 단순 시설 정비나 식재 사업이라는 점을 보여주는 것으로 판단된다.