오픈스페이스 조성 과정의 시민참여와 소통 구조 분석^† - 광화문광장 재구조화 사업을 중심으로 -

도시 오픈스페이스의 계획과 조성은 도시기본계획에서 공원녹지기본계획으로 이어지는 위계적 행정 절차를 통해 실현된다. 도시기본계획은 토지 이용, 기반시설, 공원녹지 등 부문별 계획을 포함하는 최상위 계획으로서 오픈스페이스의 위치․규모․목적을 최초로 설정하며, 공원녹지기본계획은 이를 구체화하는 하위 계획으로서 공원녹지의 배치․기능․유형과 함께 시민참여 프로그램을 포함하도록 규정되어 있다.

그러나 현행 법령에서 시민참여를 법적으로 담보하는 절차는 그 실효성이 제한적이다(박영석과 배정한, 2024b). 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 국토계획법) 제14조와 제28조는 공청회 개최 및 주민 의견 청취를 명시하고 있으나, 개최 시기에 대한 기준이 없어 계획 수립의 후반부에 형식적으로 운영되는 경향이 강하다. 또한 국토계획법 시행령 제22조에 따른 주민 의견 청취는 14일간의 열람 공고와 개별 의견서 제출 방식에 의존하는데, 전문적․기술적 내용으로 구성된 계획안을 일반 시민이 단기간에 파악하고 의견을 제출하기란 현실적으로 어렵다. 주요 광역시의 공원녹지기본계획에서도 유사한 한계가 확인된다. 서울, 인천, 광주, 대구의 2030년 공원녹지기본계획은 미래상과 추진 목표에 시민참여 개념을 담고 있으나, 이를 실천으로 뒷받침하는 프로그램 개발은 미흡하고 단발성 이벤트 중심 운영에 그치는 경우가 많다(박영석과 배정한, 2024b). 요컨대 2002년 국토계획법 제정 및 2005년 공원녹지법 전면 개정 이후 주민참여 조항이 명문화되었음에도, 의견 수렴 시기․반영 기준․사후 조치에 관한 구체적 근거가 미비하여 후속 제도 정비는 정체된 상태에 머물러 있다.

한편, 한국에서 주민참여형 공간 조성의 출발점은 마을만들기에서 찾을 수 있다(박영석과 배정한, 2024a). 마을만들기는 지역 주민들이 정주 공간과 공유 공간을 자발적으로 가꾸는 활동으로, 물리적 공간의 개선뿐 아니라 공동체 의식 강화와 지역 정체성 회복을 목표로 한다. 김은희(2012)는 1980년대 서울 동대문구 용두동 꽃길골목이나 은평구 한양주택처럼 정주성이 강한 지역에서 주민들이 자생적으로 삶터를 가꾸는 양상을 ‘자생적 마을만들기’로 정의한 바 있다. 1990년대 지방자치제 부활과 함께 풀뿌리 민주주의에 대한 관심이 확산되면서 시민단체 주도의 마을만들기 운동이 전국으로 촉발되었고, 2007년 건설교통부의 ‘살고 싶은 도시․마을만들기 사업’과 행정자치부의 ‘살기 좋은 지역만들기 사업’은 주민참여를 통한 공유 공간 조성 경험을 사회 전반으로 확산시켰다. 이러한 흐름은 2010년대 도시재생 사업과 결합하면서 주민참여형 설계를 공공 계획의 핵심 요소로 정착시켰다(김은희와 이영범, 2013).

이러한 흐름 속에서 소통적 계획과 커뮤니티 디자인 개념이 주목받았다. 소통적 계획은 주민, 전문가, 행정, 시민단체 등 참여 주체 간 상호작용을 통해 합의를 도출하는 계획 방식으로(김연금과 이규목, 2003), 커뮤니티 디자인은 이를 실천의 장으로 확장한 개념으로 볼 수 있다. 박영석(2025: 59-61)에 따르면 국내 참여 기반 오픈스페이스 조성 사례에는 세 가지 한계가 나타난다. 첫째, 조성 단계에 따른 적절한 소통 내용이 선정되지 못하고 기초 현황 파악에 머무는 경향이 있다. 둘째, 설문조사․설명회․워크숍 등 유사한 방식이 반복되며 대상지 특성에 맞는 참여 방식 개발이 이루어지지 않는다. 셋째, 시민참여 과정과 결과에 대한 정보 공개가 미비하여 참여의 지속성과 환류가 단절된다. 이는 오픈스페이스 조성 과정의 시민참여를 관통하는 구조적 문제로서, 참여와 소통을 새로운 관점에서 재설계할 필요성을 제기한다.

커뮤니케이션은 사람들 사이에서 생각과 정보가 오가는 모든 과정을 포괄하는 넓은 개념이며, 소통은 참여자들 간의 상호이해와 공감이 형성되는 과정 차원의 개념이다. 두 개념은 유사하게 쓰이지만, 커뮤니케이션이 메시지 생산과 정보 전달이라는 구조적 측면을 강조한다면, 소통은 참여자 간 상호작용과 공감대 형성이라는 과정적 측면에 방점을 둔다⁴⁾. 이러한 개념적 구분을 바탕으로, 본 연구는 오픈스페이스 조성 과정에서 조성 주체와 시민이 정보와 의견을 교환하는 커뮤니케이션의 구조와, 시민참여의 목적이자 방법으로서 전개되는 소통의 과정을 함께 검토한다.

오픈스페이스는 공공의 재원을 통해 시민을 위해 조성되는 공간으로서 지역의 경제․사회․문화․환경 전반에 걸쳐 직간접적인 영향을 미친다. 이러한 공공적 성격으로 인해 계획과 조성 과정에서 지역 주민 및 이해관계자와의 소통은 선택적 과정이 아닌 필수적 요건이다. 나아가 공적 주체가 관련 법제를 근거로 조성 과정을 공개하고 시민의 의견을 수렴하는 행위는 공공 커뮤니케이션으로 이해할 수 있다. 배정근과 조삼섭(2017)은 공공 커뮤니케이션을 ‘정부 등 공공 기관이 공적 이슈에 대해 대중을 상대로 펼치는 비정파적 커뮤니케이션 행위’로 정의했고, 권예지 등(2021)은 이를 ‘공적 주체가 공공 이슈에 관해 미디어를 매개로 메시지를 주고받는 행위’로 규정한 바 있다. 이를 종합하면, 국가․지방자치단체․공공기관 등 공적 주체가 오픈스페이스라는 공공 이슈를 둘러싸고 시민사회 및 이해관계자와 전개하는 의사소통 과정 전반이 공공 커뮤니케이션에 해당하며, 그 결과로 조성된 오픈스페이스는 공공 커뮤니케이션의 공간적 결과물로 해석할 수 있다.

한편, 시민참여 연구의 국제적 계보는 참여의 수준과 제도 설계를 중심으로 전개되어 왔다. Arnstein(1969)은 ‘참여의 사다리’를 통해 시민참여를 권한 배분의 수준으로 유형화했고, Healey(1997)와 Innes and Booher(2010)는 이해관계자 간 협력적 소통과 합의 형성을 계획의 핵심 원리로 제시했으며, Fung(2006)은 참여자의 선정, 소통과 결정의 방식, 권한의 세 차원으로 참여 제도를 설계하는 틀을 제안했다. 이 계보가 참여의 권한과 제도라는 거시적 차원을 다루었다면, 본 연구는 개별 참여 프로그램에서 소통이 작동하는 구조와 과정이라는 미시적 차원에 주목하여, 커뮤니케이션 모델과 공론화 요소를 오픈스페이스 조성 과정에 적용한다는 점에서 이들 논의를 보완한다.

이러한 전제 위에서 본 연구는 시민참여와 소통의 구조를 분석하기 위해 라스웰의 SMCRE 모델을 활용한다. 라스웰은 커뮤니케이션 과정을 “who says what to whom in which channel with what effect”라는 명제로 압축했고(Lasswell, 1948), 이는 발신자(sender, 이하 S), 메시지(message, 이하 M), 채널(channel, 이하 C), 수신자(receiver, 이하 R), 효과(effect, 이하 E)의 다섯 요소로 분해된다. SMCRE 모델은 커뮤니케이션 과정을 명료하게 구조화했다는 점에서 오늘날에도 분석 도구로 널리 활용된다. 특히 공공 계획의 커뮤니케이션 과정은 참여를 계획하고 주도하는 공적 주체(S), 참여 과정에서 다루어지는 공적 이슈(M), 주민설명회 등 소통이 이루어지는 전달 방식(C), 소통 과정에 참여하거나 정보를 수용하는 참여 계층(R), 그리고 이러한 소통이 의사결정이나 참여 주체의 인식에 미치는 수행 결과(E)로 구분하여 분석할 수 있다. 따라서 SMCRE는 시민참여가 이루어지는 개별 소통 국면을 요소별로 구분하고, 각 요소 간 관계를 파악하는 데 활용될 수 있다(그림 2 참조).

그림 2. SMCRE 모델 출처: Lasswell(1948: 37)의 내용을 중심으로 재구성

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물론 새로운 미디어 환경의 복잡한 소통 현상을 설명하기에 단순하다는 지적(임영호, 2013), 발신자와 수신자의 역할 교환을 고정적으로 구분하는 것이 무의미하다는 비판(Grunig and Hunt, 1984), 정보 전달의 단선성에 대한 한계(장한정, 2021)가 제기되어 왔다. 그러나 본 연구가 다루는 오픈스페이스 조성 과정의 시민참여는 공공사업의 제도적․행정적 틀 안에서 이루어지며 소통의 방향이 설정되는 구조를 가지므로 발신자와 수신자의 역할이 비교적 명확히 구분되며, 명확한 목적과 절차를 갖는다. 또한 본 연구는 오픈스페이스 조성을 위해 수행되는 시민참여 정책의 소통 과정에 국한하므로, SMCRE 모델이 설명하기 어렵다고 지적되는 새로운 미디어 환경의 복합적 소통 현상과는 거리가 있다(박영석, 2025: 63-64). 아울러 3장에서 확인되는 반대시민연합의 이중적 역할, 즉 서울시의 메시지를 수신하는 동시에 시민을 향해 반대 여론을 발신하는 양상은 선형 모델의 전제를 부정하는 근거라기보다, 개별 소통 국면 단위로 요소를 분해하는 SMCRE의 진단적 유용성을 보여주는 사례이다. 각 소통 프로그램마다 발신자와 수신자의 위치를 판별함으로써 역할 전환의 시점과 계기 자체를 분석의 대상으로 삼을 수 있기 때문이다. 요컨대 본 연구는 SMCRE 모델을 커뮤니케이션 전반을 설명하는 메타이론이 아니라, 소통 구조를 요소별로 진단하는 분석 도구로 한정하여 활용한다.

오픈스페이스 조성 과정의 시민참여를 SMCRE 모델에 대응시키면 다음과 같이 구체화할 수 있다(표 1 참조). 발신자(S)는 시민참여 정책과 프로그램을 기획․주도하는 공적 주체이며, 메시지(M)는 개별 프로그램의 목표와 방향으로 구체화된다. 채널(C)은 주민설명회․설문조사․토론회 등 소통 방식이고, 수신자(R)는 지역 주민․이해관계자․시민단체 등이다. 효과(E)는 정책 제안․민원 제기․사안 질의 등 소통을 통해 수신자에게 발생하는 변화이다. 이 틀은 개별 참여 프로그램의 방향성과 목적, 전달 방식의 적절성, 수신자 설정의 타당성, 실제 소통 효과를 체계적으로 검토하게 하며, 나아가 오픈스페이스라는 공간적 결과물이 어떠한 소통 구조를 거쳐 형성되었는지를 추적하는 분석 틀로 기능한다.

현대 도시계획에서 소수의 전문가나 행정 주체에 의한 독단적 결정은 점차 입지를 잃어가고 있다. 이는 이해관계와 가치관이 다원화된 사회에서 ‘제한된 합리성’을 지닌 의사결정자가 완전히 합리적인 판단을 내리기 어렵다는 인식이 확산되었기 때문이다(임의영, 2014). 이에 공공 공간의 계획과 조성 과정에서 다양한 이해관계자가 대화와 토론을 통해 합의를 도출하는 공론화 과정이 점차 중요해졌다. 공론은 숙의 과정을 통해 정제된 여론을 의미하며(Fishkin, 2009), 공론화는 “어떤 사안에 대해 여러 사람들이 함께 모여 숙의와 학습을 통해 정제되고 합의된 의견을 형성하는 과정”으로 정의된다(김정인, 2018). 공론화는 과거 신고리 5․6호기 건설, 대입제도 개편 등 첨예한 사회적 갈등을 중재하는 숙의적 의사결정 수단으로 활용되어 왔으며, 최근에는 도시재생 및 공공 공간 조성 분야로 그 개념이 확장되고 있다.

오픈스페이스는 한번 조성되면 도시기반시설로서 영구히 유지․관리되는 공공 공간이므로, 최대 다수의 공익을 추구해야 한다는 공리주의적 관점에서도 조성 과정의 공론화는 필수적이다. 특히 제2차 국가도시재생기본방침은 주민이 지역자원을 발굴하고 창의적 아이디어를 제안하며 사업 시행과 운영․유지관리 단계에 적극 참여할 것을 명시하고, 주민협의체 구성과 협력체계 구축을 요청함으로써 주민참여형 도시계획의 제도화를 천명하고 있다. 이는 지역 주민과 이해관계자를 단순한 의견 제공자가 아닌 도시계획의 주체적 참여자로 전제하는 패러다임의 전환을 의미한다.

공론화의 기본 원칙 또는 성공 조건은 연구자에 따라 다소 상이하게 제시되어 왔다(표 2 참조). 이러한 연구들을 관통하는 공통 원칙은 참여의 포용성(포괄성), 과정의 공개성(투명성), 논의의 충분성(숙의성)으로 수렴된다. 세 요소의 선정 기준은 다음과 같다. 첫째, 표 2의 원칙들에서 연구자 간 공통으로 제시된 요소일 것, 둘째, 오픈스페이스 조성이라는 물리적 공간 계획의 공론화에서 사전에 설계하고 사후에 평가할 수 있는 요소일 것이다. 이 기준에 따라 일부 원칙은 통합하거나 제외했다. 참여자의 대표성은 참여 계층의 안배라는 항목으로 포용성에 통합했는데, 오픈스페이스 조성의 시민참여는 통계적 표본의 대표성보다 다양한 계층의 참여 여건 확보가 관건이기 때문이다. 성찰성과 수용성은 공론화가 종료된 이후의 결과 국면에서 확인되는 요소로서, 조성 과정 중의 소통을 설계하고 평가하는 본 연구의 분석 기준으로 삼기 어려워 제외했다. 운영 주체의 중립성은 공적 주체가 발신자로서 소통을 주도하는 오픈스페이스 조성의 특성상 별도의 기준이 아닌 소통 여건의 전제 조건으로 다룬다. 이와 같은 판단에 따라 본 연구는 다음의 세 요소를 오픈스페이스 조성 과정의 분석 기준으로 재구성한다. 각 요소는 시민참여 프로그램의 성격을 공론화로 규정하기 위한 기준이 아니라, 개별 프로그램에서 이루어진 소통의 범위와 정보 공개, 소통 기법 및 상호작용의 수준을 파악하기 위한 분석 기준으로 활용한다(표 3 참조).

첫째, 소통 여건의 포용성은 다양한 계층의 참여를 안배하고 소통이 이루어질 제도적․물리적 환경이 얼마나 보장되었는지를 검토하는 기준으로, 참가 계층․수행 기간․수행 횟수 등이 주요 항목이다. 본 연구에서는 대상지의 이해관계자를 포함하여 시민참여가 이루어지고, 최소 2회 이상의 공론화 과정이 수행된 경우를 포용성이 충족된 것으로 보았다. 최소 수행 횟수를 2회로 설정한 것은 일회성 행사의 한계를 보완하고, 의견 수렴과 그에 대한 후속 소통이 가능한 최소한의 반복성을 확보하기 위한 본 연구의 조작적 기준이다. 이는 절대적인 기준이라기보다 본 연구의 분석을 위한 판단 기준이며, 참여 규모와 사업 성격에 따라 달라질 수 있다. 반면 특정 계층이나 전문가에 편중되거나 일회성 이벤트 형식으로 수행된 경우는 미흡한 것으로 구분했다.

둘째, 소통 정보의 공개성은 대상지 정보, 조성 사업의 경과, 소통 결과가 투명하게 공개되었는지를 검토한다. 참여자 간 정보의 비대칭은 왜곡된 공론을 형성하거나 시민참여를 형식화하는 원인이 되기 때문이다. 이에 행사 전 대상지 정보와 회의 자료가 공유되고, 논의 과정과 결과 및 반영 여부가 공개된 경우를 공개성이 충족된 것으로 보았다. 반면 사전 정보가 공유되지 않고 당일 현장에서 제공되거나, 논의 결과가 일부만 공개되고 반영 여부가 제시되지 않은 경우는 미흡한 것으로 구분했다.

셋째, 소통 방식의 충분성은 효율적 의사소통을 위한 참여 방식이 사전에 계획․실행되었는지를 평가하며, 소통 방법의 다양성, 소통 내용의 깊이, 참여자 간 실질적 상호작용 여건을 포함한다. 여기서 충분성은 프로그램의 목적과 참여 규모에 부합하는 소통 기법이 마련되고 참여자 간 실질적인 의견 교환이 가능한 기법이 적용되었는지를 의미한다. 본 연구에서는 상반된 의견과 대안이 제공되고 참여 규모에 적절한 소통 기법이 적용된 경우를 충분성이 충족된 것으로 보았다. 반면 전문가 등의 일방향적인 정보 전달에 그치거나 참여 인원과 배경지식에 부합하지 않는 소통 기법이 적용된 경우는 미흡한 것으로 구분했다.

앞서 살펴본 바와 같이, 오픈스페이스 계획과 조성 과정의 시민참여는 제도적 환경과 실천 환경 양 측면에서 구조적 한계를 안고 있다. 제도적 측면에서는 의견 수렴의 시기․반영 기준․후속 조치에 관한 법적 근거가 결여되어 있고, 공청회․공람․의견서 제출 외의 참여 방법이 거의 부재하며, 정보 공개와 참여 계층 확보에 관한 최소 기준조차 마련되어 있지 않다. 실천 환경의 관점에서도 조성 단계별 소통 내용의 선정, 참여 방식의 다양화, 참여 과정의 전략적 설계에 대한 체계적 접근이 부족하다. 요컨대 현행 시민참여 제도와 실천은 최소한의 절차적 조건을 충족하는 데 집중해온 결과, 참여의 주체성과 소통의 실질적 효과를 담보하는 정책적 장치는 미흡한 상태에 머물러 있다.

이러한 문제의식을 바탕으로, 본 연구는 오픈스페이스 조성 과정의 시민참여를 ‘공적 주체가 공공 이슈에 관해 시민사회와 전개하는 공공 커뮤니케이션’으로 설정하고, 커뮤니케이션 구조 분석과 공론화 과정 평가를 두 축으로 하는 분석의 틀을 구성한다. 이때 세 개념의 위계는 다음과 같이 설정된다. 커뮤니케이션은 정보와 의미의 전달․이해를 포괄하는 가장 넓은 범주이고, 공공 커뮤니케이션은 공적 주체가 공공 이슈를 매개로 대중과 상호작용하는 하위 범주이며, 공론화는 그중에서도 참여자 간 숙의를 통해 공적 이슈를 논의하고 공동의 이해를 형성하는 과정에 국한된다. 여기서 시민참여는 이 세 개념과 동일한 층위의 개념이라기보다, 오픈스페이스 조성 과정에서 시민이 정책 및 공간 형성 과정에 참여하는 다양한 방식과 과정을 의미하며, 이러한 참여 과정에서 공공 커뮤니케이션이 구체적으로 이루어진다.

따라서 본 연구는 시민참여 프로그램 자체를 공론화로 규정하거나 모든 참여 프로그램이 숙의를 목적으로 한다고 전제하지 않는다. 시민참여 과정에서 이루어지는 개별 소통은 서로 다른 성격을 가질 수 있기 때문이다. 이에 포용성․공개성․충분성은 개별 시민참여 프로그램의 공론화 여부를 판정하는 기준이 아니라, 시민참여 과정에서 이루어진 소통의 공론화적 특성을 분석하기 위한 준거로 활용한다. 이러한 관점에서 시민참여와 소통의 구조는 SMCRE 모델로 분석하고, 소통의 과정은 포용성․공개성․충분성의 관점에서 평가한다. 두 분석 체계를 병치함으로써 개별 시민참여 프로그램이 공공 커뮤니케이션으로서 어떠한 구조를 가지며, 그 과정에서 공론화의 주요 원칙이 어느 정도 구현되었는지를 함께 검토한다. 이를 바탕으로 소통의 한계와 가능성을 도출하고, 오픈스페이스 조성 단계와 시민참여 수행 목적을 연계하는 분석적 틀을 제시한다.

광화문은 조선 건국부터 현대에 이르기까지 대한민국 정치와 권력의 랜드마크였다. 광화문 남측 일대는 조선시대 의정부․삼군부․육조가 자리한 국가중추공간이었고, 일제강점기 세종대로 형태로 개조되었으며, 1960년대 중앙분리대와 이순신 장군상이 설치되었다. 2009년 광화문 앞에 현대적 의미의 광장이 최초로 조성되었으나, 그늘과 쉼터 등 시민 편의시설이 부족하고 역사 공간 정비가 미흡하며 보행 접근성 개선이 필요하다는 문제의식이 제기되었다. 이에 서울시는 ‘시민과 함께 만드는 시민의 광장’을 표방하며 공감대 형성과 공론화를 통한 광화문광장 재구조화 사업(2016–2022)을 추진했다.

광화문광장 재구조화 사업은 시민광장과 역사광장의 조성으로 구분된다. 시민광장은 세종대로에 면한 중심 영역의 재조성을, 역사광장은 광화문 전면 월대와 해치상 복원 등 공간 복원을 이른다. 역사광장은 조성 기간과 추진 체계가 시민광장과 상이하므로, 본 연구의 공간적 범위는 광화문광장 시민광장(이하 광화문광장)에 한정한다. 결과적으로 광화문광장은 ‘문화재 복원을 통한 역사성 강화’, ‘역사․문화 스토리텔링’, ‘주변과의 연계 활성화’를 목표로, 부분 보행 공간에서 전면 보행 공간으로, 국가 중심의 상징적 공간에서 공원 요소가 포함된 시민 활용 중심의 광장으로 재조성되었다(https://gwanghwamun.seoul.go.kr).

본 연구는 광화문광장 재구조화 사업에서 수행된 시민참여․소통 프로그램을 분석 대상으로 한다. 서울시가 생산한 보도자료․해명자료․결재문서․회의록과 반대시민연합의 성명․자료집을 중심으로 프로그램의 수행 내용․방식, 참여 계층, 진행 경과를 조사했다(표 4 참조). 이를 바탕으로 ‘프로그램명, 주최 기관, 수행 일정, 소통 내용, 참여 계층, 수행 방식, 수행 결과’의 일곱 항목으로 시민참여 프로그램을 정리하고, SMCRE의 커뮤니케이션 요소와 공론화의 세 요소에 대응시켜 분석했다(박영석, 2025: 73-137). 다만 광화문광장 시민위원회(이하 광화문위원회) 등 관련 거버넌스의 내부 회의나 전문가 자문 회의는 공공사업의 시민참여 및 공적 의사소통의 일부일 수 있으나, 관련 공개 자료만으로는 소통 구조와 과정을 체계적으로 분석하기 어려워 본 연구의 자료 범위에서 제외했다. 서울시는 다양한 시민참여 정책을 수행했으나 이는 시민단체의 추진 반대와 연합을 촉발했고, 박원순 서울시장은 추진을 중단하고 전면 재검토를 공표했으며, 이후 여러 공론화를 시도했으나 반대 측이 제기한 쟁점에 대한 숙의나 대안 도출 없이 착공과 재개장에 이르렀다. 이처럼 시민참여 정책이 전환되는 사건을 기점으로 조성 단계를 의제 설정, 설계 및 거버넌스, 갈등 조정, 시공 추진의 네 단계로 구분한다(그림 3 참조).

그림 3. 광화문광장 재구조화 사업의 단계별 진행 경과

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본 절에서는 2장에서 구성한 분석 틀을 3.1절에서 정리한 시민참여 프로그램 55건에 적용하여 광화문광장 재구조화 사업의 소통 구조와 과정을 분석한다. 구조 분석이 개별 프로그램이 ‘어떻게 편성되었는가’를 묻는다면, 과정 평가는 그 편성이 ‘공론화의 조건을 충족했는가’를 묻는 것으로, 두 분석은 상호 보완적으로 결합되어 3.4절의 소통 구조와 과정의 분석으로 종합된다. 사례 프로그램의 분류는 연구자가 단독으로 수행했으며, 각 프로그램의 판정은 표 3의 기준에 따라 원자료를 재대조하여 검토했다. 다만 이러한 분석 과정이 단일 연구자에 의해 이루어져 복수 연구자 간 상호 검증을 거치지 못했다는 한계가 있다.

광화문광장 재구조화 사업 및 국내 참여형 오픈스페이스 사례에 대한 실증 분석 결과(박영석과 배정한, 2024a; 2024b), 소통의 구조(조성 단계․수행 목적)와 과정(소통 내용․소통 방식) 간의 불일치가 시민참여의 효용을 저해하는 핵심 기제로 확인되었다. 대규모 공공 프로젝트에서 정보 공개의 미비와 단조로운 참여 방식은 공론장의 왜곡을 초래했고, 이는 참여의 지속가능성을 담보하지 못하는 결과로 이어졌다. 구체적으로 발신자의 명확성 부족(S), 단계별 메시지 전환의 미흡(M), 보편적 채널의 반복(C), 참여 계층의 편중(R), 환류 기록의 부재(E)는 각각 소통 여건, 정보 공개, 수행 방식의 한계와 맞물려 나타났다.

이상의 분석으로부터 소통 구조와 과정을 구성할 네 개의 핵심 의제가 도출된다. 먼저 소통 구조의 분석에서는 두 개의 구조 변수가 확인된다. 메시지와 수신자의 편성이 시간의 흐름에 따라 달라져야 한다는 점에서 ‘조성 단계’가, 동일한 단계 안에서도 프로그램마다 지향하는 바가 정보 제공․의견 수렴․대안 생산․체험 및 홍보로 상이하다는 점에서 ‘수행 목적’이 소통 구조를 규정하는 변수로 도출된다. 다음으로 소통 과정의 분석에서는 두 개의 과정 변수가 확인된다. 공개성의 결손이 무엇을 언제 다루고 공개할 것인가의 문제로, 충분성의 결손이 어떤 방식으로 다룰 것인가의 문제로 수렴된다는 점에서 ‘소통 내용’과 ‘소통 방식’이 과정의 질을 결정하는 변수로 도출된다.

요컨대 광화문광장 사례는 개별 소통 요소의 부실이 아니라, 네 의제가 각각 존재했음에도 소통의 구조와 과정을 유기적으로 연동하는 체계의 부재에서 비롯된 한계로 해석할 수 있다. 이는 SMCRE 모델과 공론화 요소라는 이론적 틀을, 실천 현장에서 적용 가능한 형태로 재구성할 필요성을 시사한다. 다음 장에서는 이러한 분석을 바탕으로 소통 구조와 과정을 유형화한다.

오픈스페이스 조성 과정의 시민참여와 소통을 체계적으로 설계하기 위해서는, 소통의 구조와 과정을 관통하는 핵심 의제를 도출하고 이를 조합하는 원리를 명확히 해야 한다. 본 연구는 박영석과 배정한(2024a), 박영석(2025)이 기술한 광화문광장 재구조화 사업의 시민참여 사례를, 3장에서 커뮤니케이션 분석틀로 재구성하고 그 분석 결과를 토대로 핵심 의제를 도출했다. 소통 구조의 차원에서는 물리적 건설 흐름에 대응하는 ‘조성 단계’와 각 프로그램이 지향하는 ‘수행 목적’, 그리고 소통 과정의 차원에서는 제공․수집되는 정보를 다루는 ‘소통 내용’과 소통이 이루어지는 형식․방법으로서의 ‘소통 방식’이 핵심 의제를 구성한다(표 5 참조).

이 네 의제는 소통 구조와 과정이라는 두 차원으로 구분된다. 소통 구조의 핵심 의제인 조성 단계와 수행 목적은 각각 소통이 ‘언제’, ‘무엇을 위해’ 이루어지는지를 규정하고, 소통 과정의 핵심 의제인 소통 내용과 소통 방식은 각각 ‘무엇을’, ‘어떻게’ 다룰 것인지를 규정한다. 네 의제가 이러한 구조 변수와 과정 변수로 도출되는 근거는 3.4절에 상술한 바와 같다. 따라서 오픈스페이스 조성 과정의 시민참여를 구체적으로 설계하기 위해서는 두 차원의 변수를 연계하여 각 단계와 수행 목적에 적합한 소통 내용과 방식을 설정할 필요가 있다. 본 연구는 이를 위해 구조 변수와 과정 변수를 교차하여 분석틀을 구성한다.

이와 같이 구조 변수와 과정 변수를 교차하면 네 가지 조합이 가능하다. 이는 단순히 가능한 조합의 수를 늘리기 위한 것이 아니라, 조성 단계와 수행 목적에 따라 소통 내용과 소통 방식이 어떻게 달라져야 하는지를 구체적으로 검토하기 위한 것이다. 그러나 가능한 조합이 곧 유형을 의미하는 것은 아니다. 각 조합이 독립적인 유형으로 성립하기 위해서는 두 가지 조건을 충족해야 한다. 첫째, 사전 설계 가능성으로, 현장의 소통이 시작되기 전에 구조화할 수 있어야 한다. 둘째, 두 의제 간의 독립적 대응 관계로, 하나의 의제가 결정되면 나머지가 자동으로 종속되는 조합은 사실상 하나의 의제로 작동하므로 체계로 볼 수 없다. 이 두 기준을 척도로 네 조합을 검토한 결과는 표 6과 같다.

첫 번째 조합 [가]는 두 조건을 모두 충족한다. 오픈스페이스의 물리적 조성은 사전 기획, 계획 및 설계, 시공 및 감리의 선형적 흐름을 따르며 각 단계마다 공간 정보의 성격과 의사결정 범위가 달라지므로, 소통 내용도 사전에 구조화할 수 있다. 이때 조성 단계와 소통 내용은 서로를 종속시키지 않고 독립적으로 대응하며, 두 요소의 결합은 공간 계획의 흐름과 소통 계획을 유기적으로 연동한다.

두 번째 조합 [나]는 독립적 대응 관계가 상대적으로 약하다. 소통 방식은 무엇을 전달할지가 결정된 후에야 선택 가능하므로 소통 내용에 종속되며, 단계별로 방식을 미리 고정하면 현장 이슈에 유연하게 대응할 여지도 차단된다.

세 번째 조합 [다]는 사전 설계 가능성이 상대적으로 낮다. 수행 목적은 정보 제공, 의견 수렴, 대안 생산, 체험․홍보로 사전에 분류할 수 있으나, 현장에서 실제로 다루어지는 내용은 참여자의 반응과 맥락에 따라 가변적이므로 목적이 설정되었다고 해서 소통 내용의 범위가 자동으로 규정되지는 않는다.

네 번째 조합 [라]는 두 조건을 모두 충족한다. 수행 목적이 설정되면 이에 부합하는 소통 방식이 구조적으로 달라지고 그 범주를 사전에 설계할 수 있으며, 동일한 목적 안에서도 다양한 방식을 조합할 수 있어 현장 유연성이 유지된다.

이상을 종합하여 본 연구는 소통 구조와 과정의 유형을 ‘조성 단계별 소통 내용([가])’과 ‘수행 목적별 소통 방식([라])’의 두 축으로 구성한다. 이 체계는 물리적 공간 계획과 비물리적 소통 계획의 유기적 연결을 전제로 하며, 상호 독립적이면서도 실천 현장에서는 복합적으로 작동한다. 덧붙여 [나], [다]가 실무에서 전혀 성립하지 않는다는 뜻은 아니다. 예컨대 시공 단계는 현장 접근성의 제약으로 소통 방식의 선택지를 실질적으로 좁힐 수 있고, 대안 생산이라는 목적은 소통 내용을 공간 대안과 설계안으로 수렴시키는 경향이 있다. 이러한 점에서 [나], [다]는 [가], [라]와 무관한 조합이 아니라, [가], [라]와 함께 실천 과정에서 작동할 수 있는 관계로 이해할 수 있다. 본 연구가 [가], [라]를 유형화의 기본 축으로 채택한 것은 [나], [다]의 성립 가능성을 부정해서가 아니라, 시민참여가 실행되기 전에 구조화할 수 있는 사전 설계 단위를 중심으로 유형을 구성하기 위함이다. 특히 실무에서는 소통 내용과 소통 방식이 상호 규정하며 공동으로 설계되는 경우가 많고, 이러한 상호작용은 [가]에 따라 단계별 소통 내용을 정한 뒤 [라]에 따라 목적별 소통 방식을 선택하는 실행 국면에서 통합적으로 고려된다.

오픈스페이스는 사전 기획, 계획 및 설계, 시공 및 감리의 세 단계를 거쳐 완성된다. 각 단계는 의사결정의 성격과 정보 유형이 다르므로, 시민참여와 소통의 내용도 이에 조응하여 단계별로 구분 설계될 필요가 있다. 소통 내용의 단계적 설계가 부재하면 프로그램 간 논의 연속성이 단절되고 각 단계에서 요청되는 실질적 소통이 수행되지 못한다. 이러한 단계별 소통의 필요성은 앞선 이론적 논의와 선행 사례에서 확인된 내용을 바탕으로 하며, 구체적인 소통 내용의 구성과 배열은 본 연구의 실증 분석 결과를 토대로 연구자가 종합한 것이다(표 7 참조). 본 절과 다음 절에서 제시하는 사례들은 연구자가 직접 기획․수행하여 소통의 구조와 과정을 반영한 프로젝트로서, 제안된 유형의 독립적인 검증 사례가 아니라 그 적용 가능성을 보여주는 예시로 제시한다. 따라서 아래에서 제시하는 항목은 모든 오픈스페이스에 적용되는 규범적 기준이나 표준 절차라기보다, 앞서 도출한 분석틀을 실제 시민참여의 설계에 적용할 때 고려할 수 있는 소통 내용과 방식의 유형으로 이해할 필요가 있다.

시민참여에서 수행 목적은 소통 방식의 선택과 구성에 영향을 미치는 중요한 요소로 볼 수 있다. 앞선 광화문광장 사례의 실증 분석에서는 서울시가 주도한 시민참여와 반대시민연합이 주도한 시민참여에서 서로 다른 수행 목적과 소통 방식이 나타났다. 이를 종합하면 시민참여는 정보의 전달과 공유, 시민의 의견 수렴, 의견의 제시와 대안의 생산, 공간에 대한 경험과 사회적 관심의 확산 등 서로 다른 목적을 가질 수 있다. 특히 특정 사업에 대한 찬반 대립이라는 사례의 맥락에서 나타난 의견의 확산이나 기록 활동도 일반적인 시민참여의 맥락에서는 각각 의견 수렴이나 정보 제공과 연계하여 이해할 수 있다. 이러한 분석을 바탕으로 본 연구에서는 시민참여의 수행 목적을 정보 제공, 의견 수렴, 대안 생산, 체험 및 홍보의 네 가지로 구분한다.

또한 수행 목적에 따라 요구되는 소통의 내용과 방식이 달라질 수 있다는 점에서, 각 목적에 적합한 소통 방식을 구성할 필요가 있다. 이에 본 절에서 제시하는 네 가지 목적과 소통 방식은 광화문광장 사례의 분석에서 출발하여 선행 논의와 국내 사례를 종합하여 이론적으로 구성한 유형이다. 따라서 이 유형은 모든 시민참여에 적용할 수 있는 보편적 분류나 표준이라기보다, 오픈스페이스 조성 과정에서 수행 목적과 소통 방식의 관계를 구체적으로 살펴보기 위한 분석적 유형으로서, 후속 연구를 통해 보완될 필요가 있다(표 8 참조).