수목장림 입지 평가기준 설정 연구^†

수목장림(樹木葬林)이란 ｢장사 등에 관한 법률｣에서 ｢산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률｣ 제2조제1호에 따른 산림에 조성하는 자연장지라고 정의하고 있다.

수목장림을 비롯한 자연장과 관련해 Ministry of Health and Welfare(2007), KFS(2008), Ministry of Health, Welfare and Family Affairs(2009), Kim(2012a), KFS(2012), Kyon(2011), Woo(2013), Gwon(2014), KFS(2014), KFS(2015a), KFS(2015b), Park et al.(2015) 등의 연구가 진행되었으며, 관련 규정으로｢국유 수목장림 운영 관리에 관한 규정(산림청 고시 제2016-44호)｣이 있다.

수목장림은 ｢장사 등에 관한 법률｣에 따라 조성하며, 조성 주체에 따라 공설묘지 등의 설치(제13조), 사설묘지의 설치 등(제14조), 자연장지의 조성(제16조) 등 수목장림을 조성할 수 있는 근거에 따라 수목장림의 면적, 표지의 규격, 편의시설의 종류 및 설치기준 등을 준수하여야 하며, 조성 주체에 따라 특별시장․특별자치도지사․시장․군수․구청장에게 신고(개인, 문중)하거나 허가(법인 등)를 받아야 한다(Moon et al., 2018).

제17조(묘지 등의 설치 제한)에 따라 자연장지를 설치․조성할 수 없는 지역은 다음과 같다. 첫째, ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣에 따른 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역, 둘째, ｢수도법｣에 따른 상수원보호구역, 셋째, ｢문화재보호법｣에 따른 보호구역, 넷째, 그밖에 대통령령으로 정하는 지역³⁾이며, 이 외에도 ｢자연공원법｣, ｢자연환경보전법｣에 따라 자연공원, 생태자연도 1등급 지역도 묘지 등의 설치가 제한된다(Moon and Lee, 2018).

산림복지서비스 중 수목장(樹木葬)은 기존의 장법이 갖는 여러 문제들을 해결할 수 있는 좋은 장례방법이다(Woo, 2013). 매장에서 화장으로 장사문화가 변화(Ministry of Health and Welfare(2007); Ministry of Health, Welfare and Family Affairs (2009))하고 있으며, 선행연구를 통해 국민들의 자연장 선호도가 높고(KFS, 2014; KFS, 2015a; KFS, 2015b), 수목장림의 운영주체로는 국가 또는 공공기관을 선호하는 것을 확인할 수 있었다(Gwon, 2014).

그러나 80세 이상의 잠재이용인구를 모두 수용한다고 가정하면 현재 운영 중인 하늘숲추모원 규모의 30배의 수목장림이 더 조성되어야 할 것으로 예상된다(KFS, 2015a).

수목장림의 입지조건을 검토한 결과, 장사 등에 관한 법률과 다른 법률에 따라 조성이 불가능한 법적인 제한지역이 다수 존재함을 확인하였다(Moon and Lee, 2018). 그러나 현행 장사 등에 관한 법률에 따른 조성기준에는 면적, 표지, 안전 등 포괄적인 규정만 존재하고, 조성을 위한 구체적인 시설규정이 없는 상태이다(KFS, 2014).

산림복지시설이란 산림복지서비스를 제공하기 위하여 조성된 시설로서 자연휴양림, 산림욕장, 치유의 숲, 숲길, 유아숲체험원, 산림교육센터, 숲속야영장, 산림레포츠시설 그리고 수목장림(樹木葬林) 등이 있다.

산림복지시설의 입지 선정과 관련해서는 Kim et al.(2003), Lim(2008), Jo(2010), Kim et al.(2010), KFS(2011), Park(2013) 등의 연구가 진행되었으며, 자연휴양림 등 산림복지시설을 지정 또는 조성하고자 할 때에는 산림청고시 세부기준에 따라 타당성 평가를 실시하여야 하며, 평가점수의 합이 총점 대비 66.6% 이상인 경우에 한하여 지정 또는 조성 대상에 포함한다(Moon and Lee, 2018).

산림복지시설 외에 기타 시설의 입지와 관련한 연구는 Lee (1998), Yoon(2006), Ministry of Environment(2007)의 폐기물처리시설, Ministry of Patriots and Veterans Affairs(2007)의 국립호국원(국립묘지), Park and Song(2010), Jeong(2017)의 물류시설, Nam and Lim(2011), Kim(2012b), Lee(2018), Choi (2018) 등의 관광․체육시설, Hong and Park(2003), Choi(2016)의 도시․농촌공공시설과 군사시설 입지에 대한 Lee(2013) 등의 연구가 있으며, 이들 선행연구에서 적정입지 선정을 위해 AHP 분석을 실시하거나, GIS를 활용하고 있음을 확인할 수 있었다.

자연휴양림 등 수목장림 외에 다른 산림복지시설의 경우, 예정지의 적지판정기준을 마련하기 위한 선행연구를 토대로 법제화 되어 지정 또는 조성계획승인 등의 절차에 앞서 타당성 평가를 통해 입지선정과정의 신뢰성을 높이고 있으나, 수목장림은 입지에 대한 타당성 평가 등의 제도는 마련되어 있지 않았다.

산림복지시설뿐만 아니라, 물류시설, 관광체육시설, 소각장 등 다수의 사례에서 적정입지 선정을 위해 다양한 요소를 고려하고, 전문가의 의견을 종합하는 등 종합적인 분석수단으로 계층분석방법(AHP)을 적극 활용하고 있었다.

산림복지시설인 수목장림의 입지와 관련이 있는 선행연구 및 관련 법령과 규정에 대한 고찰을 통해서 예비평가요인을 도출하기 위해 산림복지시설의 지정, 조성계획 승인, 등록 등의 절차(Moon et al., 2018)와 유사한 산림시설인 수목원과 생태숲의 조성과정과 평가인자를 확인하였으며, 국립수목장림인 하늘숲추모원의 이용자 만족도 조사결과(FOWI, 2017)를 토대로 도출한 이용자의 고려요소 및 기타 시설 입지와 관련한 선행연구를 통해 도출한 평가인자를 고려하였다.

선행연구 등을 토대로 도출한 수목장림 적지평가를 위한 예비평가요인은 총 266개 요인으로 나타났다(Table 1 참조). 이중에서 유사한 의미나 이름 등 중복 요인 119개와 개별 사업만이 갖는 특수한 요인이거나, 평가방법이 모호한 요인 73개를 제외하여 총 74개의 예비평가요인을 도출하였고 평가요인 선정을 위한 재분류에 앞서 전문가 의견을 수렴하는 예비조사⁴⁾를 실시하였다.

예비 평가요인이 갖는 특성에 따라 산림환경과 인문환경으로 대분류하고, 산림환경은 다시 산림경관, 산림자원, 휴양유발로 구분하고, 인문환경은 지리조건, 개발여건, 운영관리 항목으로 구분하여 각각의 중분류 특성에 맞는 예비평가요인을 세분하였으며, 항목별 평가요인을 선정하기 위해 전문가들이 예비요인 평가에서 1/2(50.0%) 이상 선택한 요인을 파악하여 대분류 2개 항목, 중분류 6개 항목, 소분류 22개 항목을 이번 연구에서 사용할 평가요인으로 선정하였다.

선행연구 검토를 통해 산림복지시설과 유사한 산림시설, 기타 시설의 입지선정과정에서의 검토요소를 분석하여 예비평가요인을 선정하였고, 이를 토대로 3그룹의 전문가집단을 대상으로 예비평가요인에 대한 검토를 거쳐 평가요인을 선정하였다.

분야별 요인의 수치화된 중요도 산정을 위해 각 속성의 평가 요소들을 계층화하고, 계층별 요소들에 대한 쌍대비교를 통해 AHP분석을 실시해 중요도를 분석하였다.

선행연구 고찰을 통해 설정한 74개 예비평가요인에 대한 전문가 의견조사를 토대로 예비 평가요인이 갖는 특성에 따라 산림환경과 인문환경으로 대분류하고, 산림환경은 다시 산림경관, 산림자원, 휴양유발로 구분하고, 인문환경은 지리조건, 개발여건, 운영관리 항목으로 구분하여 각각의 중분류 특성에 맞는 예비평가요인을 세분하여 분류하였다.

예비조사에서 오류 없이 회수된 의견을 제시한 전문가를 대상으로 진행된 2차 조사⁵⁾결과를 연구에 사용하였다. 평가요인에 대한 쌍대비교를 통해 정성적인 선호 정도를 계량화하기 위해 신뢰할 만한 평가척도로 Saaty가 제안한 1～9점 척도를 활용하였고, 응답이 일관되게 평가되었는지를 검증하기 위해 일관성지수(Consistency Index: CI)를 임의지수(Random Index: RI)로 나누어 산정한 일관성비율(Consistency Ratio: CR)을 산정하고, 10% 이내일 경우 평가자가 내린 평가항목들에 대한 판단은 일관성이 있다(Jeong, 2017)고 보았다.

선행연구 고찰과 전문가 검토를 거쳐 선정된 평가요인을 토대로 수목장림의 입지평가 기준을 설정한다.

산림복지시설 예정지에 대한 타당성 평가에 적용되는 평가표를 참고하여 연구에서 도출한 수목장림 적지평가 기준의 세부평가인자별로 1점에서 5점 중 임의의 점수를 주는 형태로 평가서를 작성하여 수목장림 적지평가 기준표를 마련한다.

설정한 평가기준에 의한 수목장림 예정지 적지평가 기준표는 객관성 및 일선 현장에서의 업무효율성 등을 고려하여 현행 산림청고시 제2018-71호 “자연휴양림 등 타당성 평가의 세부기준”과 동일한 기준인 평가점수의 합이 총점 대비 66.6%(2/3) 이상인 경우에 한하여 적지로 판정하는 것으로 적용하였다.

입지평가기준을 사례에 적용하기 위해 KFS(2015b)의 선행연구에서 국립수목장림 후보지로 검토하였던 9개소와 운영 중인 국립수목장림인 하늘숲추모원을 대상으로 평가하고, 가중치를 적용하여 각 후보지별 평가결과를 도출하였다.

후보지에 대한 세부 평가에 활용하는 자료는 한국임업진흥원의 필지별 산림정보(https://gis.kofpi.or.kr), 국토교통부의 토지이용규제정보서비스(http://luris.molit.go.kr) 등 가급적 공개된 자료를 활용하여 현장적용에 용이토록 하였으나, 실제 평가 시와 달리 이번 연구에서는 선행연구의 대상지를 가상의 후보지로 설정하여 평가하므로, 기존자료 및 원격분석을 통해 평가가 가능한 산림환경부분만 평가하였다.

적지평가기준을 사례에 적용하기 위해 선행연구에서 국립수목장림 후보지로 검토하였던 9개소와 현재 운영 중인 국립수목장림인 하늘숲추모원을 대상으로 평가하였고, 평가 요소에 적용된 가중치를 적용하여 각 후보지별 평가결과에 대한 고찰을 통해 연구의 시사점을 도출하였다.

선행연구 고찰을 통해 설정한 74개 예비평가요인에 대한 전문가 의견조사를 토대로 선정된 평가요인을 계층화하여 산림환경과 인문환경으로 대분류하고, 이를 각각 3가지 항목으로 계층화하여 중분류한 뒤, 다시 각각의 소분류항목으로 계층화 하여 중요도 차이를 확인한 결과, 대분류 항목에서는 산림환경(0.637)이 인문환경(0.363)보다 중요도가 높게 평가되었고, 산림환경에서는 산림자원(0.461), 산림경관(0.314), 휴양유발(0.225), 인문환경에서는 개발여건(0.467), 운영관리(0.309), 지리조건(0.224)의 순으로 중요하게 평가되었다. 산림경관에서는 수목의 생육상태(0.577), 산림자원에서는 추모목 훼손 우려(0.325), 휴양유발에서는 대상지 내 환경파괴 정도(0.715), 지리조건에서는 대중교통 편의성(0.547), 개발여건에서는 관련계획 및 법규(0.310), 운영관리에서는 사업계획의 구체성(0.239)이 각각 가장 중요하게 평가되었다. 소분류 평가항목 중 추모목 생육상태가 가장 높았으며, 다음으로 대상지내 환경파괴 정도, 추모목 훼손 우려 등의 순으로 나타났다(Table 2 참조).

종합 중요도 분석에서 수목의 생육상태 항목이 가장 높게 나타난 것은 산림복지시설인 수목장림 입지선정을 위해 산림환경 중 산림경관을 구성하는 수목의 생육상태가 중요하며, 그 외에도 대상지내 환경파괴 정도, 추모목 훼손 우려, 산림식물의 종 다양성 등 산림환경에 해당하는 평가요인이 높은 중요도로 평가되었음을 확인할 수 있었다.

산림복지시설인 수목장림 입지설정을 위해 선행연구 고찰과 전문가 검토를 통해 마련된 평가요인을 토대로 선정된 “산림경관”, “산림자원”, “휴양유발”, “지리조건”, “개발여건”, “운영관리” 등 6개 항목 22개 요인별 평가기준을 설정하기 위해 산지구분타당성 조사 및 산지구분조정 지침, 수목장림 조성 및 운영․관리 편람(KFS, 2012), 자연휴양림 등 타당성 평가 세부기준(KFS, 2018) 등을 참고하여 각 평가요인의 특성에 맞은 기준을 설정하였다(Table 3 참조).

설정한 평가기준에 의한 수목장림 예정지 적지평가 기준표는 객관성 및 일선 현장에서의 업무효율성 등을 고려하여 현행 “자연휴양림 등 타당성 평가의 세부기준”과 동일한 기준인 평가점수의 합이 총점 대비 66.6%(2/3) 이상인 경우에 한하여 적지로 판정하는 것으로 적용하였다.

이번 연구에서 설정한 입지평가기준을 활용하여 기존에 운영되고 있는 국립수목장림과 선행연구에서 국립수목장림 후보지로 검토하였던 9개소를 대상으로 사례를 비교 평가하였다.

설정된 6개 소분류 22개 평가항목의 입지평가기준을 10개 비교 대상지에 적용하여 평가표를 작성하고, 평가 결과에 종합 가중치를 적용하였다.

실제 평가 시와 달리 이번 연구에서는 선행연구의 대상지를 가상의 후보지로 설정하여 평가하므로 기존자료 및 원격분석을 통해 평가가 가능한 산림환경부분만 평가하였고, 평가 결과에 가중치를 적용한 결과, 울산 울주 지역이 59.09점으로 가장 높게 평가되었으며, 전남 순천, 세종 장군, 강원 평창, 강원 삼척, 충남 보령, 하늘숲추모원의 순으로 평가되었다(Table 4 참조).

적지판정의 기준으로 설정한 22개 항목(110점)의 2/3(66.6%)인 73.26점과 산림환경부분의 만점이 69.96점임을 고려하면 2/3 기준인 46.59점 이상인 7개소가 산림환경이 우수한 것으로 분석되었다.

10개 비교대상지를 대상으로 가중치를 적용한 평가결과에 대한 고찰을 통해 도출한 시사점은 다음과 같다.

수목장림 조성 및 운영관리편람(KFS, 2012)에서는 수목장림 대상지 선정 평가표에 따라 평가점수가 80점 이상인 경우 1급지, 70점 이상 80점 미만인 경우 2급지, 60점 이상 70점 미만인 경우 3급지, 50점 이상 60점 미만인 경우 4급지로 판정하고, 평가점수 50점 미만인 경우 대상지에서 제외토록 정하고 있고, 선행연구에서는 9개 후보지에 대해 위 기준을 적용한 등급 판정이후 연구진의 종합 판단에 따라 적격 여부를 명시하여 3급지를 부적격으로 판정하거나 4급지를 적격으로 판정하는 사례도 있었다.

연구자는 평가 기준표에 따른 분석 외에 연구결과의 고찰을 위해 연구대상지 10개소를 대상으로 ｢장사 등에 관한 법률｣, ｢자연공원법｣, ｢자연환경보전법｣ 등에 따라 수목장림의 설치가 제한되는 지역 여부를 확인하기 위해 Moon and Lee(2018)의 연구방법을 활용하여 법적 제한지를 분석하였다.

분석결과 5개소의 경우, 법적 설치제한지에 입지하고 있어 수목장림 설치가 불가능한 것으로 분석되었다.

강원 평창군과 강원 홍천군의 경우, 선행연구에서는 적격으로 판정하였으나, 법적 제한지 여부를 분석한 결과, 부적격지로 확인되었다. 평창의 경우, 선행연구와 연구자의 평가 모두 높게 평가되었고, 울산 울주 및 전남 순천 등도 산림환경은 높게 평가되었으나, 상수원보호구역 등 법적 제한지에 입지하고 있어 실제 사업추진은 어려울 것으로 분석되었다(Table 4 참조).

따라서 산림이 갖는 산림환경과 인문환경에 대한 평가 이전에 이처럼 법적 제한지역에 해당하는지 여부를 확인하는 등 필수 확인사항에 대한 검토가 선결되어야 할 것이다.