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도시공원관리 거버넌스 구축정도에 따른 이용자 만족도 차이 - 영국 셰필드 지구공원을 대상으로 -

남진보*, 김현**
Jinvo Nam*, Hyun Kim**
Author Information & Copyright
*셰필드대학교 The Place-Keeping Research Group 연구원
**단국대학교 녹지조경학과 교수
*Researcher, The Place-Keeping Research Group, The University of Sheffield, UK
**Professor, Dept. of Landscape Architecture, Dankook University
Corresponding author: Hyun Kim, Professor, Dept. of Landscape Architecture, Dankook University, Chungnam 31116, Korea, Tel.: +82-41-550-3635, E-mail: hyunkim@dankook.ac.k

© Copyright 2019 The Korean Institute of Landscape Architecture.

Received: Apr 19, 2019; Revised: Aug 19, 2019; Accepted: Aug 19, 2019

Published Online: Aug 31, 2019

국문초록

1980년대 후반 녹지 및 공원경영 관련 예산삭감과 의무경쟁입찰제도(Compulsory Competitive Tendering: CCT)는 영국 도시공원의 질을 저하시키는 원인이 되었다. 1999년 도시 전담 조직(Urban Task Force, 1999), 2001년 도시공원포럼(Urban Park Forum, 2001)에 의한 공공공원평가(Public Parks Assessment)는 공원의 가치와 훼손에 대한 심각성을 경고하였고, 영국의 신노동당(The New Labour Government, 1997-2010) 그리고 보수정부(The Conservative Government 2010-2019 현재)는 부족한 공원녹지 예산문제와 공원의 질적하락 문제에 대해 커뮤니티 참여를 통해 극복하고자 하였다. 이에 따라 커뮤니티 단체 그중에서도 프렌즈 그룹과 같은 비영리 봉사단체의 공원 관리 참여 및 그 역할은 확대되었다. 그러나, 실제 이와 같은 커뮤니티 주도형 거버넌스가, 특히 거버넌스의 구축 차이에 따른 공원의 질적 향상이나 이용자만족도 제고에 어떠한 영향을 미치는지에 대한 연구에 대한 고찰은 거의 이루어지지 않았다. 이에 본 연구에서는 영국의 커뮤니티 주도형 거버넌스를 통한 공원 관리의 흐름을 고찰하였으며, 거버넌스 구축단계를 구분하고자 하였다. 또한, 사회경제적으로 불리한 지역의 영국 셰필드 2개 공원을 대상으로 이용자 설문 조사를 시행하였다. 그 결과, 영국 도시공원 관리에서의 커뮤니티 참여는 의사결정 참여를 통한 거버넌스 운영 관리 구조로 발전되었으며, 일반적, 적극적, 지배적 거버넌스형 단계로 구분할 수 있었다. 또한, 커뮤니티의 의사결정 참여의 단계에 따라 다른 수준의 책임공유가 수반됨을 알 수 있었다. 설문지 분석 결과, 거버넌스 구축단계에 따라 이용자의 공원 관리 만족도에서 차이를 나타냈다. 의사결정 참여 기회를 가지는 책임공유를 수반하는 적극적 거버넌스 구축 공원에서 이용자 만족도에 더욱 긍정적으로 작용하고 있음을 알 수 있었다. 지속적인 커뮤니티의 의사결정 참여를 통한 적극적 거버넌스 구조의 공원관리에 대한 책임공유를 바탕으로 하는 파트너십, 특히 비공공 부문, 비영리 사회적 전문그룹 주도의 공원 운영 관리 방식이 도입되어야 함을 제시할 수 있다.

ABSTRACT

In the late 1980s, a financial crisis and Compulsory Competitive Tendering (CCT) in green space services brought with it a profound impact on the quality of parks in the UK. Such government projects, e.g. Urban Task Force (1999) and Public Parks Assessment (2001), aimed to raise the awareness of the severity of the declining standards of urban parks. Since the late 1990s, the UK governments (The New Labour (1997-2010) and The Conservative Government (2010-2019)), have often adopted community-led governance schemes to enhance the quality of parks and address problems derived from the financial crisis. Accordingly, community groups, notably ‘Friends of’, enlarged their involvement in the decision-making process of park management. However, there is little empirical evidence concerning the impact of community-led governance on park management, in particular, the effect on the users’ perceptions of park use. This study explored the context of community-led park management to reclassify the level of build-up of governance underlined by ‘A Ladder of Citizen Participation’. In addition, questionnaire surveys were conducted around two Sheffield district parks, which are located in deprived areas. As a result, community involvement in the status quo of UK urban park management has changed its form of governance based on the extent of involvement in the decision-making process. The forms of governance could be categorised in three levels: general, active, and predominant governance, where the extents of decision-making and sharing responsibility vary. The results obtained through the questionnaires show that one park (active governance), which has a stronger tendency of sharing responsibility to get involved in park management, had better contribution to park management and positive impacts on users’ satisfaction than the other park (general governance). The findings highlight that stronger governance in partnerships with the non-public sectors can shed light on current and future park management through a shift in sharing responsibility for park management.

Keywords: 공원관리; 영국공원정책; 공원 평가; 커뮤니티 참여; 책임 공유
Keywords: Park Maintenance; Green Space Policy; Park Assessment; Community Involvement; Sharing Responsibility

I. 서론

공원녹지의 정신적, 사회적, 환경적 기능에도 불구하고, 지방자치단체의 공원 관련 예산은 계속 감소하고 있다. 그러나, 2008년 시작한 세계 경제위기는 사회서비스에 대한 세출 증가와 세입 감소에 따른 재정 적자로 이어졌다(Lim and Park, 2014). 특히, 우리나라는 다른 사회서비스에 비해 예산삭감으로부터 취약한 지방정부 재정 상태는 공원 관리 예산에 더욱 민감하게 작용한다(Kim, 2015). 이는 공원 관리와 같은 사회서비스 운영이 공공부문 영역으로 인식되고 있는 우리나라에서는 더욱 지방정부의 책임과 부담으로 작용할 수 있다. 이와 같은 예산삭감과 지방정부에 의한 공원 관리 어려움에 대한 전반적인 상황은 비단 우리나라만의 실정은 아니다. 공원분야의 선진국이라 알려져 있는 영국 또한 공적 재원 조달과 관리의 어려움을 일찍이 경험하였으며, 이를 이해관계자, 특히 커뮤니티 주도 거버넌스 중심의 관리로 해결하고자 노력하여 왔다.

1980년대 초반, 신자유주의는 영국 공원 조성과 관리에 필요한 예산을 삭감시켰다(Dijk, 2009). 법적 의무를 수행하지 않는 공공서비스 영역, 즉 비법적 공공서비스(Non-Statutory Public Service)에 속하는 공원 관리는 지방정부 주도 관리 의무에 포함되었으며, 매우 제한된 예산만을 중앙정부로부터 지원받을 수 있다. 특히 의무경쟁입찰제도(Compulsory Competitive Tendering)의 도입으로 공원은 더욱 양적, 질적으로 저하되었다(Barber, 2005: Nam and Kim, 2019).

1990년대 후반부터 녹지공간의 중요성이 강조되면서 공원 관리의 심각성을 규명하기 위한 활동이 시작되었다. 1999년 영국 신노동당(The New Labour, 1997-2010)이 도시전담조직(Urban Task Force, 1999)을 구축하였으며, 2001년 공공공원 평가 시행(Urban Park Forum, 2001)으로 공원의 질적 하락 현황을 파악하여 원인을 규명하고, 제한된 재원이라는 한계상황을 극복하기 위해 지방정부가 중심이 되어 공원 관련 이해관계자를 공원 관리에 참여시키고자 하였다(DCLG, 2008; 2010). 특히 커뮤니티 단체들을 적극적으로 영입하여 그들의 역할을 확대시켰다(ODPM, 2003; DCLG, 2008; Nam and Kim, 2019). 커뮤니티 단체들이 정기적인 공원 관리를 중심으로 자금 모금 및 전반적인 운영관리방안에 대한 의사결정과정에 참여하는 등 공원관리를 위한 거버넌스가 구축되기 시작한 것이다. 이러한 거버넌스에 기반한 커뮤니티 단체의 적극적 참여를 위한 재원 마련 프로그램 중 대표적인 것이 대형 복권 기금(Big Lottery Fund)의 ‘녹지공간 및 지속 가능한 커뮤니티 프로그램(2001~2006)’이다. 중앙정부는 2007년 ‘지속 가능 커뮤니티 법령’을 제정하여 지역 커뮤니티 단체와 지방정부와의 협력과 더 많은 녹지공간 경영을 독려하였으며(DCLG, 2007). 후임인 보수정부(The Conservative Government, 2010~2019 현재, Conservative-Liberal Democrat Coalition, 2010~2015 포함)에서는 더욱 강화된 커뮤니티 의제 ‘빅 소사이어티’를 책정하여 커뮤니티 단체 참여를 활성화(HM Government, 2010)하고, 이와 함께 지역 분권법 2011 (DCLG, 2011) 등 지방정부의 자치권 강화와 함께 공원 관리 또한 지방정부의 책무로 전가되면서 지방정부가 주도적으로 커뮤니티 참여를 활성화하도록 권고하였다. 이러한 지방정부 중심, 커뮤니티 참여의 강조하는 영국 공원 관리의 흐름은 2019년 현재도 진행 중(Nam and Dempsey, 2019a)이다.

그러나 커뮤니티 참여 공원관리가 공원의 질과 이용자의 만족도에 어떻게 기여하는지에 대한 실증적 연구는 미흡한 실정이다. 이에 본 연구에서는 영국 공원 관리에 대한 이론적 고찰을 통해 커뮤니티 참여 거버넌스 구축단계를 구분하고, 단계별 공원관리에 대한 이용자 만족도 조사를 실시하여 영국공원관리의 현황을 고찰하는 것을 1차 목표로 하고, 도출된 연구결과를 통해 향후 우리나라의 효율적인 공원 관리를 위한 시사점을 제시하는 것을 2차 목표로 설정하였다. 이러한 연구는 공원관리에 있어서 주민참여가 시작되었으나, 의사결정과정 참여 등은 경험이 적은 한국에도 시사점을 줄 수 있을 것이다. 위와 같은 연구 목적에 대한 결과를 도출하고자, 영국 공원 정책 및 거버넌스를 중심으로 하는 문헌조사를 수행하였으며, 영국 셰필드시 두 개의 공원을 대상지로 하여 이용자 설문지 조사 및 분석하였다.

II. 선행연구 고찰

1. 공원관리와 거버넌스

강력한 이데올로기로 작동된 케인즈의 신자유주의는 1980년대 초반 경쟁적인 시장 기반 구축을 장려(McCarthy and Prudham, 2004)하였다. 이러한 흐름은 사회, 환경 분야의 정책 및 공공서비스 제공에도 영향을 미쳤으며(Larner, 2009), 공원 관리 영역에서는 추가적으로 이해관계자들의 참여를 촉진시켰다. 이해관계자 중에서도 특히 커뮤니티 단체의 참여를 강조(Dempsey and Burton, 2012)하였으며, 이를 통해 공원 관리 영역에도 거버넌스 개념이 도입된 것을 확인할 수 있다.

영국의 거버넌스 개념은 정책과 이해관계자의 의사결정을 강조하는 Policy Arrangement Approach (Arts and Leroy, 2006) 이론을 바탕으로 하고 있다. 이와 같은 거버넌스 개념은 미국(Choi and Pae, 2016), 일본(Park et al., 2011), 한국 그리고 오스트리아(Sim and Zoh, 2016) 등에서도 도입․적용되고 있으며, 이는 공원 관리 패러다임의 변화를 보여준다. 최근 거버넌스 도입과 관련하는 연구에서도 커뮤니티 단체의 의사결정 참여를 통한 정기적인 공원 관리에서부터 재원 마련까지, 그 영역을 확대하는 변화를 보여주고 있으며(Mathers et al., 2011; Dempsey and Burton, 2012; Dempsey et al., 2016; Nam and Dempsey, 2018; Nam and Dempsey, 2019a; Nam and Dempsey, 2019b), 이는 궁극적으로 인간의 건강증진에 기여한다(Nam and Dempsey, 2019c). 그러나, 적극적 공원관리에 참여한 이들은 의무감과 동시에 과도한 부담을 안게 되었으며, 지방정부와의 의사결정 과정에서 문제가 발생되기도 하였다(Drayson and Newey, 2014). 그럼에도 영국 정부의 공원 정책은 계속 커뮤니티 단체 참여를 적극적으로 요구하고 있으며, 실제로 영국의 공원 및 녹지공간에서는 약 5,000 단체가 활동하고 있다(CLGC, 2017). 이는 커뮤니티 단체 참여가 공원 관리에 끼치는 영향을 긍정적으로 평가하고 있음을 보여준다.

2. 공원관리를 위한 거버넌스 구축단계

커뮤니티 참여 단계는 시민참여 수준과 방식에 따라 구분될 수 있다. 1960년대 후반 Arnstein (1969)이 정의한 시민참여 단계(A Ladder of Citizen Participation: LCP)는 3개의 참여수준, 8개의 참여방식으로 구분한 것이다(Figure 1-a 참조).

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Figure 1. A ladder of citizen participation (Arnstein, 1969) (a) and the levels of governance based on community participation in the context of UK park management (b)
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이 연구에서는 3개의 참여수준(비참여, 명목참여, 시민권력), 8개의 참여방식(조작, 치유, 정보제공, 의견조사, 회유, 공동협력, 권한 위임, 시민통제)으로 구분하였으며, 실제 커뮤니티 참여는 거버넌스 권한의 세 단계(공동협력, 권한 위임, 시민통제)로 정의할 수 있다. 영국 공원녹지 관리 거버넌스는 첫 번째, 두 번째 수준인 비참여, 명목적 참여가 아닌 의사결정에 참여하는 세 번째 수준(Degrees of citizen power) 즉 ‘공동협력’, ‘권한위임’, ‘시민통제’에 해당된다. 의사결정 참여 단계는 의사결정 참여 권한과 책임 수반의 두 가지 맥락을 통해 일반적, 적극적, 지배적 거버넌스의 3단계로 구분(Figure 1-b 참조)된다. LCC에서의 ‘공동협력’은 일반적으로 시민단체 또는 커뮤니티 공동체에서 최고 의사결정자와의 협상을 통해 일부 권력을 위임받는 과정이 필요하다. 일반적으로 영국 공원녹지체계에서의 공동협력 단계에서는 커뮤니티 참여 단체와 기타 의사결정자들의 참여를 통해 정보를 공유하며, 의사결정의 책임을 일부 분배한다. ‘Friends of’, user trust, 기타 volunteering groups들과 같은 커뮤니티 단체 활동 등 가장 많이 나타나는 형태이다. 이와 같은 커뮤니티 단체 참여는 매우 제한된 의사결정 권한을 가지며, 대부분의 의사결정은 지방정부 등 주 의사결정자가 하게 된다. LCP에서의 ‘권한위임’은 특정한 계획 및 기타 의사결정 과정에 있어, 주 의사결정자와의 협상 과정에 있어 커뮤니티 및 시민들이 상당한 의사결정 권한을 가진다. 공원 관리에서는 상당한 부분의 의사결정 참여의 권한을 행사함과 동시에 책임을 수반하는 전문관리조직(Stewardship)의 형태로서 매우 적극적인 거버넌스 구조로 해석될 수 있다. 이 단계에서는 책임과 함께 권한도 부여받지만, 여전히 지방정부 등이 최고 의사결정권을 가지고 있다. 정기적 공원 관리, 정기적 행사 계획 및 집행, 모금활동, 카페경영, 중고품가게, 자선바자 등의 수익형 사업에 대한 권한을 가지지만, 창출된 수익은 공원 관리를 위해 커뮤니티 단체에 의해 집행되는 경우도 있으나, 일반적으로 지방정부가 집행한다. LCP에서 가장 높은 단계인 ‘시민통제’는 실제 커뮤니티 및 시민단체가 절대적 권한을 가지게 되며, 의사결정권을 가진다. 2019년 뉴카슬의 도시공원 및 시민농장이 뉴카슬 공익신탁(Charitable Trust)단체 및 신탁관리자에 의해 운영되는 등, 2010년 후반부터 커뮤니티 자산 이전정책으로 커뮤니티 및 시민단체에서 공원경영의 의사결정 및 소유권을 넘겨받는 사례가 증가하고 있다. 즉, Arnstein의 LCP 이론 중 최고 수준인 ‘공동협력’, ‘권한위임’, ‘시민통제’, 단계에서는 일반적 거버넌스, 적극적 거버넌스, 지배적 거버넌스가 각각 운용되고 있는 것을 알 수 있었다. Azadia et al. (2011)은 의사결정 과정에서의 이해관계자의 참여는 책임공유를 통해 도시 및 녹지공간의 발달에 기여한다고 하였으나, 실제 이와 관련된 연구는 거의 이루어지지 못하고 있다. 이에 본 연구에서는 커뮤니티 단체의 의사결정 참여 정도 즉 거버넌스 구축단계에 따라 이용자의 공원 관리 만족도에 실제 어떠한 영향을 끼쳤는지 실증적 연구를 진행하고자 하였다.

III. 조사 및 분석방법

문헌자료 수집과 정리를 통해 전반적인 영국공원 관리 흐름과 커뮤니티참여에 대한 맥락을 분석하였다. 대상지 관련 자료 중 온라인 접근이 어려운 자료에 대해서는 직접 셰필드시 공원 및 지역 서비스 부서를 방문하여 수집하였다.

거버넌스 구축 정도에 따른 공원 관리 상태 차이를 분석하고자 연구 대상지는 거버넌스 구축 및 관리 형태의 차이를 도출하기 위하여 거버넌스 구축 정도가 확연히 차이가 나는 영국 셰필드시의 팔슨크로스공원(Parson Cross Park), 마너필드공원(Manor Fields Park)을 선정하였으며, 공원이용자의 공원 관리 만족도를 조사하였다. 설문 시기는 2016년 10월 한 달간 공원 주변 거주자를 상대로 시행하였고, 설문지는 참여자의 사회경제적 배경(Socio-economic characteristics) 및 사회인구학적 구분, 공원 관리 만족도 그리고 공원 관리 참여 여부의 세 부문으로 작성하였다(Table 1 참조).

Table 1. Structure of designing questionnaire
Category Indicators Types of variable
Part A Socio-demographic Gender, age, length of residence Categorical
Socio-economic English Indices of Multiple Deprivation (IMD) Continuous
Part B Park use Frequency of park visit Categorical
Satisfaction of park management Safety feeling (vandalism), Cleanness (dog fouling and litter management), Graffiti (Signage), Accessibility (Safe & equal access for all), Seating, Facilities (equipment), Pathways (ground maintenance), Vegetation (tree, flower & grass), Activity organisation (events & festival), Community notices, Staff presence (personal security on site) and Park improvement (provision) Continuous (Likert scale)
Part C Community involvement Community involvement in park management currently/ in future Categorical
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이용자의 사회경제적 배경을 구분하기 위해 영국 사회경제적 지수(English Indices of Multiple Deprivation: IMD)를 활용하였다. IMD는 8개의 지표(수입, 고용, 건강, 교육, 주택서비스, 범죄, 거주환경)를 토대로 2년마다 발표되며, 지수 변화를 토대로 지역의 사회경제적 특성을 파악하여 지역 정책을 위한 지표로 사용된다(DCLG, 2015). 사회인구학적 차이 특히 성별, 나이, 거주기간, 방문빈도 수에 따른 이용자의 공원 관리 및 이용에 대한 인식의 차이는 자주 발견되며, 이는 공원 관리 관련 조사에서도 기본적으로 고려해야 할 요소이다(Nam and Dempsey, 2018). 공원 관리 만족도 조사를 위한 변수는 영국 셰필드의 공원녹지 평가 지표인 셰필드 스탠다드(Sheffield Standard)1)를 근간으로 설정하였다. 셰필드 스탠다드는 국가 녹지 평가 기준(Green Flag Award)을 기준으로 하되, 활용도와 난이도를 비전문가의 수준에 맞춘 지역 공원녹지 평가 지표이다(Nam and Kim, 2019).

설문지 회수는 연구자가 직접 배포하고 수집(Drop-Off and Pick-Up, DOPU2))하였다. 회수율은 12.4%로 PCP에서 83부, MFP에서 81부가 수집되어 총 164부의 설문지를 분석하였다. 분석은 SPSS 22 통계프로그램을 이용하였고, 두 집단 간 차이는 독립표본 T 검정, 변수의 성질에 따라 카이제곱 검정, 일원 분산분석 그리고 다중 회귀분석 방법을 사용하였다. 그룹 간 차이에 대한 크기 분석은 Cohen's effect-size d: Eta squared (h)3) 그리고 Odd Ratios4)를 이용하였다.

IV. 대상지 소개 및 현황

1. 대상지 소개 및 선정

셰필드시는 영국에서 4번째로 면적이 크고, 2014년 기준 약 552,700명이 거주하고 있다. 셰필드는 영국 내에서도 녹지공간의 질이 높고, 접근성이 우수하며, 다양한 오락 활동에 적합한 장소와 기회를 제공하고 있다는 평가를 받고 있다(Sheffield City Council, 2000). 셰필드는 2016년 기준 도시공원 13개소, 지구공원 20개소, 지역공원 50개소로 총 83개의 공원이 조성되어 있다. 공원의 분류는 셰필드에 조성된 공원의 체계적인 관리를 위해 2000년 셰필드 보고서 ‘Site Categorisation Strategy’에 의해 정의되었다5). 이와 같은 공원 분류는 우리나라의 공원 분류 체계와 다소 상이하나, 공원의 크기 및 유치 거리를 참고하였을 때, 영국 지구공원은 우리나라 도시공원법 상, 생활권 공원 중, 도보권 근린공원과 유사하다.

셰필드에 조성된 공원은 모두 시에 귀속되어 있으나, 관리 비용과 주체는 공원마다 다소 상이하다. 도시공원의 관리 비용은 지구공원과 지역공원보다 일반적으로 높다. 공원 관리는 일반적으로 셰필드시가 관리하고 있으나, 커뮤니티 단체에 대한 의존도가 공원마다 차이가 있다. 모든 공원에서 커뮤니티 단체는 관리활동에 참여하고 있으나, 지구공원의 약 65%에서 커뮤니티 단체가 활동하고 있는 반면, 지역공원의 경우, 10% 미만의 공원에서 커뮤니티 단체의 관리활동이 나타나고 있다. 상대적으로 관리비용이 높은 도시공원에서부터 커뮤니티 단체에 대한 의존도가 높고, Nam and Dempsey (2018)에 따르면, 도시공원은 지구공원과 지역공원보다 관리 상태가 뛰어나며, 지역 커뮤니티로부터의 인지도가 상당히 높은 것으로 나타났다.

전체 공원예산 감소로 인하여 지구공원에서도 커뮤니티 단체에 대한 의존도를 높이고 있는 실정이다. 반면, 지역공원은 커뮤니티 단체 활성화가 극히 제한적이다. 이에 본 연구는 적극적 관리를 필요로 하는 지구공원을 대상지로 선정하였다. 지역공원의 경우, 대상지가 작고, 커뮤니티 단체의 활동이 거의 전혀 없는 상태로서 조사분석의 제약이 있어 제외하였다. 본 연구에서는 셰필드 지구공원 중 세 가지 기준(사회․경제적 지수, 공원크기, 거버넌스 구축 정도)을 바탕으로 마너필드공원(Ⅴ: 이하 MFP)과 팔슨크로스공원(XV: 이하 PCP)을 대상지로 선정하였다(Figure 2, Table 2 참조).

Table 2. Site selection based on criteria (IMD, park size and extent of governance)
I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII XIII XIV XV XVI XVII XVIII XIX XX
IMDa L L M M H M M H M H M M M M H M M H H M
Park sizeb S L s s L S M M M S M M S M L M L S S S
Extent of governancec A G A G A G G A U U G A U U G A U U U G

a L: Low deprived, M: Middle deprived and H: High deprived

b S: Small (under 10ha), M: Medium (over 10ha to 20ha) and L: Large (over 20ha)

c A: Active, G: General and U: Uninvolved

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Figure 2. Site selection (top) and site maps (bottom) Legend: MD Rank jkila-47-4-50-ig11%Most deprived jkila-47-4-50-ig25% jkila-47-4-50-ig310% jkila-47-4-50-ig420% jkila-47-4-50-ig560% Middle jkila-47-4-50-ig620% Less jkila-47-4-50-ig710% Least Park Categorisation jkila-47-4-50-ig8City centre jkila-47-4-50-ig9City jkila-47-4-50-ig10District jkila-47-4-50-ig11Local parks
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기존 연구에 따르면 사회․경제적 지수를 나타내는 IMD 지표에 따라 전반적 공원 이용만족도의 차이가 나타나며, 공원 경영방식에서도 중점관리 방안이 다르게 나타나기도 한다(DCLG, 2009). 본 연구의 대상지인 두 개의 지구공원은 하위 10%에 해당하는 유사한 지역에 위치(DCLG, 2015)하고, PCP는 26ha, MFP는 24ha로 공원면적도 유사하며(Table 3 참조), 커뮤니티참여 정도에서는 상당한 차이를 가지고 있다. PCP는 팔슨크로스 커뮤니티 단체 발전 포럼(Parson Cross Community Development Forum)으로 불리는 3명의 소수 회원으로 구성된 지역 커뮤니티 단체가 활동하고 있는 반면, MFP는 총 30명으로 구성된 프렌즈 오브 마너필드(Friends of Manor Fields)라는 공원 관리를 주 목적으로 하는 커뮤니티 단체가 공원 관리에 참여하고 있다.

Table 3. Characteristics of the selected parks
Parson Cross Park (PCP) Manor Fields Park (MFP)
Location in Sheffield 4.5 miles North of city centre 2 miles South East of city centre
Categorisation in park type District District
Site established 1950 1980
Index of multiple deprivationa 537 (1.6%) 820 (2.4%)
Size 26ha 24ha
Facilities Pavilion (Meeting rooms, Sports changing, showers, Toilet facilities), play area, skate area, multi-games area, football pitches and family community garden (allotments) York House (Meeting room and small shop), play area, allotments and pond
Presence of community groups Parson Cross Community Development Forum in 2000 Friends of Manor Fields in 1998
Extent of governance General Active

a Rank 1 is the most deprived area and Rank 32844 is the least deprived area

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2. 대상지 운영관리 및 거버넌스 현황 분석

먼저 두 공원의 운영관리 유형 및 거버넌스 단계를 분석(Table 4 참조)한 결과, 운영관리 주체의 차이를 발견하였다.

Table 4. Characteristics of park management structure of the sample parks
Parson Cross Park (PCP) Manor Fields Park (MFP)
Ownership Sheffield City Council (SCC) Sheffield City Council
Management form Local government-led 3rd sector enterprise company-led
Main budgets Sheffield City Council Mainly SRB with partly SCC
External funding Rethinking Parson Cross Park Programme and community-raised The Provision of Parks Service across S2 area, Housing Development Fund, Community Infrastructure Levy and community-raised
Governance stakeholders Sheffield City Council Mainly Green Estate Ltd with SCC and Friends group
Number of members 10 (2 active) 30 (10 active)
Roles of community Fund-raising for park (partly), Guided walk, Events and activities organising, Involvement of Parson Cross Neighbourhood strategy High level maintenance (from litter picks to planting), fund-raising for park improvement, events organising, community representation, park management assessment
Park assessment Occasionally conducted by SCC (Recently in 2012) Every year conducted by Friends group and The University of Sheffield
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PCP는 셰필드시 주도의 공원 관리 구조로, 일반적 거버넌스가 구축되어 있는 반면, MFP는 1999년 이후 5년 단기재생사업 (Single Regeneration Budget: SRB)과 함께 비영리 사회적 기업, 그린 에스테이트(Green Estate Ltd: GE)와의 계약을 통해 SRB 기금, 시예산, 기타 자체자금을 바탕으로 경영되고 있으며, 적극적 거버넌스 구축 형태를 가지고 있었다. 먼저 두 공원의 커뮤니티는 참여 역할과 기여에서 차이가 나타났다. PCP의 경우, 정기적인 공원 유지관리보다는 주로 지역 사회 커뮤니티의 행사 참여 홍보 활동을 하고 있었다. 그러나, MFP의 경우 GE 주도하에 셰필드시, 커뮤니티 참여그룹(프렌즈 그룹), 공원 주변 커뮤니티 단체들이 참여하여 월 1회 의 정기적인 공원 관리 회의를 실시하여 청소와 같은 정기적인 유지관리 활동, 공원 이용 프로그램계획을 결정하는 등 공원의 전반적인 관리 방향과 자금 조성 및 운영에 대한 의사결정 과정을 거쳤다. 더욱 흥미로운 것은 GE의 커뮤니티 참여 증진 및 관리를 위한 자원봉사자 코디네이터가 활동하는 것으로 나타났다. 이 코디네이터는 자원봉사자 모집을 기본임무로 하며, 그들과의 적극적인 소통을 통해 지속적인 활동을 지원한다. 다음으로 두 공원은 외부기금 조성에서 큰 차이를 보였다. PCP의 경우, 전반적인 예산은 기본 예산과 셰필드시에서 추가적으로 집행하는 Rethinking Parson Cross Park 프로그램(총 £62,000)을 통한 셰필드 시에 의존하고 있다. 그러나 MFP는 다양한 예산 조달 프로그램을 자체적으로 진행하고 있다. 예로, the Provision of Parks Service across S2 area (총 £64,000), 매년 Housing Development Fund를 통한 £10,000의 기부금, 열악한 지역의 커뮤니티 단체 참여를 촉진하기 위한 정책(Community Infrastructure Levy (formerly Section 106))을 통해 매해 £10,000를 추가 자금을 확보하였다. 이렇게 조성된 자금은, 공원 시설물 관리 및 설치, 다양한 식재, 공원프로그램 진행을 위한 예산으로 사용되고 있다. 커뮤니티 단체에 의해 주도되는 재원 마련 활동으로, Park Run 공원프로그램은 해년 많은 지역주민들이 참여한다. 이는 자금 조성과 커뮤니티 참여를 통한 공원 관리를 홍보하는 데 크게 이바지하고 있다.

마지막으로 MFP의 적극적 거버넌스 구조는 공원 자체 및 외부평가에 긍정적인 역할과 공원발전에 기여하고 있다. MFP는 프렌즈그룹 주도하에 셰필드대학과 공동으로 자체 공원평가6)를 매년 실시하고 있는데, 이러한 평가를 통해 공원의 문제점을 발견하고, 이용자만족도 분석을 통해 커뮤니티들과의 의견을 청취하는 등 공원발전을 위한 주요 방향성을 정립하고 있다. 이러한 주민주도형 공원관리가 이루어지는 MFP는 사회경제적 낮은 지수 지역에 위치하여 비사회적 행위로 인해 공원관리가 어려울 것이라는 예상과 달리 Green Flag Award를 2016년, 2017년 연속 수상하는 등 외부 공식평가에서도 좋은 결과를 가져왔다.

V. 연구결과

1. 이용자 설문지 분석

수집된 설문지에 따르면, 여성 응답자가 남성 응답자보다 비교적 높은 응답률을 보여주었다. Moore and Tarnai (2002)에 따르면 일반적으로 설문지 응답에 있어서 여성이 남성과 비교하면 설문참여에 더 적극적인 것으로 주장되었다. 응답자의 연령대를 살펴보면 PCP 응답자 중 50% 이상이 55세 이상인 반면, MFP에서는 25세~45세가 50%로 가장 많은 비중을 차지하였다. 응답자의 사회․경제적 지수를 살펴보면, PCP 이용자는 사회경제적 지수 평균 IMD 1.04 지역에서 거주하고 있었으며, MFP 이용자는 평균 IMD 1.31 지역에서 거주하고 있어 다소 높게 나타났으나(Table 5 참조), 두 지역 모두 IMD 10%에 속하는 사회․경제적 지수가 낮은 지역으로 볼 수 있다.

Table 5. IMD of the sample and census respondents by study sites (%)
LSOA Codea IMDb
Parson cross sample 1.04
Parson cross census E01033277, E01008060, E01008061. E01008123, E01007946, E01008122, E01008118, E01008116, E01008117 and E01008119 1
E01008053 2
E01008063 3
Manor fields sample 1.31
Manor fields census E01008012, E01008011, E01008013, E01008098, E01008097, E01008015 and E01008018, E01008095 and E01007881 1
2

a Layer Super Output Areas

b The Index of Multiple Deprivation ranks every small area in England from 1 (most deprived area) to 10 (least deprived area).

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2. 공원 관리 만족도

두 공원 이용자 사이에서 공원에 대한 전반적 방문 빈도수는 유사하였으나, 계절에 따른 방문 빈도수는 차이를 보였다. 봄과 가을이 여름, 겨울보다 공원 방문 빈도수가 높게 나타났다. 성별과 나이에 따른 공원 만족도에 대한 차이는 통계적으로 나타나지 않았으나, 두 공원의 이용자의 전반적인 공원 관리 상태에 대한 만족도에서는 MFP가 3.28점으로 PCP의 2.74점에 비하여 긍정적으로 나타났다. 두 공원 사이에서의 공원 관리 만족도를 검증하기 위한 독립표본 T 검정을 실시한 결과(Table 6 참조), 전반적으로 MFP 이용자의 공원 관리 만족도는 전체 항목에서 높게 나타났으며, 안전도, 청결함, 낙서, 접근성, 좌석 편의성, 포장도로, 최근 공원발전의 7개 항목에서 통계적으로 유의한 차이를 보였다. 특히, 최근 공원발전(d=1.23, LES), 좌석 편의성(d=0.67, MES), 접근성(d=0.65, MES), 안전도(d= 0.63, MES), 청결함(d=0.61, MES)에서 유의확률이 모두 0.001 이하이며, 효과크기(Effect size)에서 보통 이상의 큰 차이가 나타났다.

Table 6. Users’ satisfaction of current park management (Independent samples T-Test)
Indicators t P MD Effect size (d)a
Overall maintenance 4.25 .000 .545 0.74
Safety 3.53 .001 .457 0.63
Cleanness 3.43 .001 .443 0.61
Graffiti 2.44 .016 .380 0.42
Accessibility 3.73 .000 .472 0.65
Seatings 3.83 .000 .586 0.67
Pathways 2.97 .003 .384 0.53
Park improvement 6.39 .000 1.233 1.23

a Effect size: Cohen's d= 0.2 (Small: SES), 0.5 (Medium: MES) and 0.8 (Large: LES)

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3. 공원관리 만족도 요인 분석

공원 관리 만족도에 영향을 미치는 항목을 알아보고자 다중 회귀분석을 실시하였다. PCP에서는 통계적으로 유의한 값이 발견되지 않았으나, MFP에서는 공원 관리 만족도에 영향을 끼치는 요인들이 발견되었다(Table 7 참조). 설명력 값 R2은 .523으로서 전반적 공원 관리에 대한 항목 안에서 52% 변수가 다른 변수들에 의해 설명되며, 모형적합도(F값)도 4.209 (p= .000)로 나타났다. VIF 값이 1 이상 5 이하인 것으로, 전반적으로 변수 사이에 관련이 있는 것으로 확인되었다. Durbin-Watson 결과 값도 2.244로 자기 상관관계는 없는 것으로 나타났다. 그 결과, 청결함(B=.401, p=.019), 최근 공원발전(B=.276, p= .033)과 같은 항목들이 전반적 공원 관리 만족도에 큰 영향을 끼치는 것으로 조사되었다.

Table 7. Result of multiple regression analysis
Model Unstandardized Coefficients Standardized Coefficients t Sig. VIF
B Std Error Beta
Overall park management satisfaction (Constant) −.044 .678 −.065 .948
Safety .125 .118 .138 1.067 .292 1.620
Cleanness .401 .165 .393 2.435 .019 2.520
Graffiti .098 .149 .090 .663 .511 1.788
Accessibility −.119 .215 −.096 −.551 .584 2.917
Facilities −.065 .076 −.130 −.858 .395 2.200
Seating .194 .185 .184 1.048 .300 2.967
Pathways −.135 .152 −.137 −.888 .379 2.305
Vegetation .088 .179 .098 .493 .624 3.801
Activity organisation .105 .103 .164 1.023 .312 2.471
Community notices −.014 .087 −.025 −.156 .877 2.481
Staff presence −.023 .062 −.049 −.365 .717 1.708
Park improvement .276 .125 .319 2.203 .033 2.020
R2=.523, F=4.209, p=.000, Durbin-Watson=2.244
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커뮤니티 단체들의 주 활동이 청소, 공원발전을 위한 기금 마련 등 다양한 프로그램 기획과 실행에 연관되는 ‘청결’, ‘공원발전’이 이용자들의 만족도에 상당한 영향력 있는 요소로 반영된 것이다. 이러한 결과는 영국에서 최근 청결유지와 관련하는 커뮤니티 단체의 증가 이유와 중요성을 설명할 수 있다. 예로써, 전국적으로 ‘Keep Britain Tidy7)’ 그리고 셰필드 지역에 ‘Sheffield Litter Pickers8)’의 최근 활동 증가 추세는 공공장소 청결유지의 중요성을 강조한다. 이와 같은 단체의 중심에도 커뮤니티 참여가 핵심 이해관계자임을 발견할 수 있다. 결과적으로 커뮤니티 단체의 적극적, 정기적 공원 유지관리(청결유지) 활동은 공원 관리 발전에 이바지하며, 이용자 만족도에 긍정적으로 기여하고 있음을 발견할 수 있다. 즉, 공원 발전은 커뮤니티 참여를 통한 기본적 활동에서 시작하여, 그 활동의 확대를 통해 지속적인 공원발전을 이룰 수 있음을 보여준다.

4. 거버넌스 참여 조사

공원 이용자의 커뮤니티 단체 참여 여부와 참여의사를 조사한 결과 두 집단 간 큰 차이가 나타났다(Table 8 참조). PCP 응답자의 5%, MFP 응답자의 18%가 현재 일반적 지역 커뮤니티 단체에서 활동 중이었으며, 통계적으로 두 집단 간의 차이가 나타났다(χ2=6.56, p=.01, Odds Ratio=4.16). 향후 커뮤니티 단체 참여의사에 대한 질문에서도 차이를 보였다. PCP 응답자의 23.8%, MFP 응답자의 32.1%가 향후 공원관리와 관련된 커뮤니티 단체에 참여할 의지가 있다고 응답하였다(χ2=4.35, p=.037, Odds Ratio=2.26). 다만 응답자는 물론 거주자의 연령대를 고려했을 때 MFP에 비해 PCP의 연령대가 높은 점을 고려했을 때, 연령대에 따른 그룹 사이에서 커뮤니티 단체 참여에 큰 통계적 차이를 보였던 점(F(5, 106)=4.4, p=0.02, Eta Squared (h2)=0.17 (LES))을 감안하여 일원 분산분석의 사후검정(Games-Howell, p=.007)분석을 실시하였다. 25~34세의 낮은 연령대의 응답자가 65세 이상의 고령 응답자에 비교해 잠재적 커뮤니티 단체 참여율이 높았으며, 이와 같은 결과는 고령의 연령대로 구성된 영국 커뮤니티 그룹의 한계점을 극복할 수 있는 젊은 인적 자원의 지원을 기대될 수 있다는 희망적인 메시지로 해석할 수 있다.

Table 8. Result of responses to current and potential community involvement (%)
Community involvement PCP MFP
Current Yes No Yes No
5 95 17.9 82.1
Future Yes No Don't know Yes No Don't know
23.8 53.8 22.5 32.1 32.1 35.9
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VI. 결론 및 시사점

공원은 모두가 자유롭게 이용할 수 있어야 하는 공공자산이다. 따라서 조성하는 것에서 그치는 것이 아니라, 계속적인 관리를 통하여 이용자의 만족도를 계속 충족시켜야 할 것이다. 그러나, 세계적 경제 침체와 이에 동반된 국가 예산 동결, 그리고 비법적 공공서비스인 공원 관리는 그 심각성이 증폭되었으며, 이를 해결하기 위한 공원관리정책은 주민참여관리로 전환되었다.

영국 공원 관리는 커뮤니티그룹의 참여를 바탕으로 이루어지고 있었다. 다만 의사결정 참여와 동시에 책임을 수반하는 것으로 나타났으며, 거버넌스 구축 정도는 일반적, 적극적, 지배적의 3단계로 구분되고 있었다. 거버넌스 구축 정도 단계에 따라 이용자 공원 관리 만족도에서 차이를 발견할 수 있었다. 적극적인 거버넌스 구축단계에서 일반적인 구축단계보다 전반적인 공원 관리 만족도에서 긍정적으로 나타났다. 특히, 공원 청결도 및 공원발전의 변화는 이용자들에게 공원 관리 만족도를 평가하는 데 중요한 요소로 발견되었다. 위와 같은 결과는 거버넌스 구축 정도와 공원 운영관리 구조에 따른 차이로 보였다. 의사결정 참여에 대한 기회 제공은 권한과 책임감을 수반하는데 긍정적 역할을 하였으며, 이는 적극적인 거버넌스 구축을 위한 중요한 과정으로 보인다. 또한, 사회경제적 지표가 낮은 영국 셰필드시의 팔슨크로스공원(Parson Cross Park), 마너필드공원(Manor Fields Park)을 대상으로 조사한 결과, 공원 관리와 관련된 흥미로운 결과를 도출할 수 있었다. 일반적으로 사회경제적 지표가 열악한 지역의 공원에서 높은 질의 관리와 적극적 커뮤니티 참여를 찾아보기 힘들다는 기존 이론과는 다르게, 사회경제적으로 열악한 지역의 공원 관리도 적극적 거버넌스 운영관리구조를 통해 극복할 수 있음을 MFP를 통해 발견할 수 있었다.

이와 함께 영국과 비슷하게 예산부족에 허덕이는 우리나라를 포함하는 세계 여러 나라에서 공원의 효율적인 운영관리를 위해 주목해야 할 부문이 고찰되었다. 혁신적인 공원 운영관리 구조에 대한 분석과 현실적인 조직 구축방안을 토대로 실질적으로 적용해보는 시도가 필요하다. 비영리단체와 적극적 거버넌스형 구조인 MFP는 현시점에서는 가장 효율적인 공원 운영관리모델임은 부정할 수 없다. 다만 이와 같은 구조의 운영관리방식을 우리나라에서 채택한 공원을 찾아보기 힘들다. 이는 위탁단체의 전문성, 지역 대표성, 커뮤니티 참여의 전문성 및 지식이 수반되어야 하기 때문이다(Kim, 2015). 또한, 일반적으로 전문적 기술, 정보력은 공원경영의 중요한 요소이나, 상당한 의사결정권과 책임을 수반하기 위한 커뮤니티 단체에게 이와 같은 전문성을 기대하기는 쉽지 않다(Drayson and Newey, 2014). 그러나, 이 연구에서 이용자의 공원 관리 만족도 결과를 통해 커뮤니티 단체가 청결작업과 같은 정기적 공원 유지관리에 참여하는 등 전문성을 지니지 않더라도 공원 관리에 크게 기여할 수 있음을 보여주었다. 이는, 커뮤니티를 통한 기본적인 관리로부터 시작되며, 책임수반을 동반하는 그들의 적극적인 활동 확대는 지속적인 공원발전에 이바지하고 있음을 보여준다. 그러므로, 성공적인 공원재생을 위해, 적극적인 거버넌스 구축을 위한 제도적 장치가 선행되어야 할 것이다.

영국 공원관리에서는 적극적인 거버넌스형태가 시행되고 있으며, 더욱 심각해질 공원예산 부족으로 적극적인 거버넌스형 또는 그 이상의 공원 운영관리 구조의 등장이 불가피할 것이다. 2019년 현재 영국 공원운영관리구조는 본 연구에서 다루지 못한 지배적 거버넌스 구조가 시범적으로 시행되고 있다. 도시공원 전체 자산 이전정책(e.g. Newcastle city) 및 위탁관리 확대(e.g. Groundwork)와 같은 지배적 거버넌스의 등장은 주 관리 주체인 지방정부가 의사결정 단계에 관여하지 않는 구조를 가지고 시행되고 있다. 이러한 구조가 영국공원 관리에 어떠한 긍정적 또는 부정적 역할을 할 것인가는 중대한 관심 사항이다. 이와 관련하여 도출되는 결과를 바탕으로 하는 연구는 향후 과제가 될 것이다.

Notes

주1. 2010년 셰필드시는 Sheffield Standard를 발표하며, 독립적인 녹지 평가 도구를 소개하였다. 13개의 주 평가 항목과 질문 형식의 76개 하부 평가 항목을 가지고 있다. 매년 평가를 목표로 하고 있으며, 공원, 정원, 레크레이션 그라운드, 공동묘지, 주말농장과 같은 다양한 녹지공간을 평가하기 위한 도구로 사용되고 있다(Nam and Kim, 2019).

주2. DOPU 설문방법은 사회, 과학 분야에서 설문지 수행을 위해 오래전부터 사용됐으며, 우편 설문방법에 비교하여 높은 응답률을 보여주고 있는 방법론 중 하나이며(Bryman, 2008), 연구비용 및 연구시간 절감 측면에서도 우편설문지 방법과 비교하여 효율적 효과를 보여준다.

주3. 0.01 이상은 a small effect, 06 이상은 a medium effect 그리고 0.14 이상은 a large effect로 분류된다(Pallant, 2010).

주4. Eta squared (h2) = SSeffect / SStotal: 어떤 인자가 존재하는 경우, 교차비 특정 결과의 effect size를 평가하기 위해 사용되는 통계 방법의 하나다(McHugh, 2009).

주5. Site Categorisation Strategy에 따르면, 도시공원은 공원의 역사, 상징성, 크기 및 이용자의 장시간 체류를 위한 시설의 설치와 같은 기준으로 선정된다. 별도의 지역 반경에 대한 기준은 적용하지 않는다. 지구공원은 약 1.2km 반경 내에 대중교통시설이 이용 가능한 곳으로 지정되며, 지역주민 행사가 가능하도록 공원의 크기 및 파빌리온 설치를 의무화한다. 지역공원은 약 0.4km 반경 내에 도보로 접근 가능한 작은 규모의 공원으로서 어린이 놀이 시설 설치를 의무화한다. 그러나, 거리에 따른 공원지정기준은 참고사항이며, 크기에 따른 별도 기준은 적용하지 않는다(Sheffield City Council, 2000).

주6. PCP는 공원평가와 같은 자체공원 분석이 이루어지지 않아 공원 이용자에 대한 이해와 공원의 문제점 분석에 관련된 자료가 없다.

주7. Keep Britain Tidy는 영국에 기반을 두며, 쓰레기를 줄임으로써, 지역을 개선하기 위해 활동하는 독립적이고 대표적인 커뮤니티 자선 단체이다.

주8. Sheffield Litter Pickers는 정기적으로 쓰레기를 수거하여 쾌적한 환경을 조성하기 위해 모인 1,391명의 커뮤니티 구성원이 활동하고 있는 셰필드 지역 커뮤니티 단체이다.

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