민간공원특례사업의 추진에 따른 사업특성에 관한 연구^†

사업의 추진방식은 초기에는 민간공원추진예정자가 대상공원을 발굴하여 시장․군수에게 제안을 통한 수용 시 사업을 진행하였으나, 2016년 10월 “민간공원조성 특례사업가이드라인(Land, Infrastructure and Transport, 2016)”의 지침에 의해 제안에 의한 방식과 공모에 의한 방식으로 구분하여 추진되어졌다. 그 외 부산의 경우 제안서 제출공고를 통한 최초제안자를 다수 선정 후 다시 제 3자 제안공고를 통하여 우선 협상자를 선정하는 혼합방식으로 추진되어졌다. 사업추진방식은 제안공고방식이 52.70%로 가장 높았고, 단독제안방식이 20.27%, 3자제안공고방식이 18.92%로 나타났으며, 공모에 의한 방식은 1.35%로 가장 낮은 비율을 보였다(Table 8, 9참조).

특히 Table 9에서처럼 2016년부터 2018년까지 사업이 활발하게 추진되어지게 되었는데, 이 과정에서 제안공고방식과 3자 제안공고방식의 비중이 늘고, 단독제안은 공기업에서 추진한 대구대공원을 제외하고 전무하였다. 이는 2015년「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」및 ‘도시공원부지에서 개발행위 특례에 관한 지침’ 개정에 사업의 불확실성이 개선되어진 것과 단독제안 시 3자 제안서 제출공고 강행규정(2017.9)에 따른 것으로 분석되어졌다. 공모에 의한 방식은 시장․군수가 대상공원을 선정하고, 조건설정을 위한 사전 타당성검토 등 일정 준비기간이 필요하여, 일몰시점을 앞둔 지자체에서 적용하기에 한계를 지니고 있었다.

이러한 민간공원특례사업의 추진방식에서 단독제안은 업체별 경쟁이 아닌 지자체의 수용 여부에 따라 사업추진이 결정됨으로 경비와 시간적 측면에서 유리하나, 특혜시비 등의 문제제기 우려가 있었다. 3자 제안공고는 최초 제안자 외에 제 3자에게 참여기회를 부여함으로 경쟁을 통한 공정한 사업추진을 도모하고 있지만, 최초제안자가 총 평가점수의 5~10% 범위 내에서 가점을 부여받을 수 있어 상대적으로 유리한 방식이다. 제안공고방식과 공모에 의한 방식은 경쟁을 통하여 사업대상자를 선정하는 방식으로 공정성 측면에서 다소 유리하지만, 대상공원 선정과 기준마련 등 지자체 별도의 준비과정이 필요한 것으로 나타났다.

민간공원특례사업의 공공성과 공정성의 확보를 위해 일부 지자체는 공무원, 전문가, 시민단체, 지역대표 등이 참여하는 민관협의체를 구성하여 운영하였다. Table 10에서 나타나듯 전국에서 5곳에서만 운영되어졌는데, 부산에서 가장 먼저 시도되어진 라운드테이블과 광주의 민관거번넌스협의체는 특례사업 시작단계에서부터 사업시행과정까지 전 부문에서 기능과 역할을 담당하며, 성공적 운영을 하였다. 그 외에도 대전, 진주, 청주 등에서도 민관협의체가 운영되어졌지만, 부산, 광주와 달리 기능과 역할이 제한되어, 공정성 및 정당성에 대한 이의제기가 발생되기도 하였다. 특히 진주는 협의체 구성 후 2개월만에 공정성 시비와 협의체 권한에 대한 민관의 충돌로 해체되는 상황도 발생하였다.

그러나 민관협의체는 관 주도의 일방적 운영에 따른 문제점을 최소화하고, 사익과 공익의 균형성 및 공정성 확보를 위한 협치행정의 표본으로 적극적 도입이 필요할 것이다.

「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」제 21조의 2에 의하면 민간공원추진자가 특례사업에 따라 설치 시 공원면적의 70% 이상을 기부채납하여야 하는 것으로 규정되어 있는데, 실제 시행되는 사업을 살펴보면 지자체별, 공원별로 기부 채납되어지는 공원시설률은 차이를 나타내고 있었다.

지자체별 사업의 기부 채납되는 평균 공원시설률로 분석하여 본 결과, 가장 높은 곳은 창원으로 86.58%였으며, 다음으로 광주, 부산, 제주, 대구, 진주가 80% 이상으로 나타났다. 이중 부산, 광주, 진주는 민관협의체를 구성하여 전략적으로 공원면적의 최대 확보를 위해 노력하였고, 대구는 공기업의 사업 참여가, 제주는 지역적 특성이 영향을 미친 것으로 분석되어졌다. 반대로 오산, 포천, 속초, 청주, 목포, 구미 등은 70% 초반대의 공원시설률로 전국 평균 공원시설률 76.92%와 차이를 보이고 있었는데 이들 대상지 12개소 중 8개소가 사업추진방식에서 단독제안방식으로 진행 중이었다(Table 11 참조).

이는 단독제안방식의 경우, 경쟁업체의 부재가 가장 크게 작용하는 것으로 판단되어진다.

민간공원특례사업에 조성되어지는 공원 도입시설의 계획방향을 살펴보면, 다양한 세대가 소통, 참여할 수 있는 문화, 예술, 자연이 접목된 지역 대표공원을 지향하고 있었다. 특히 산지형 공원특성을 살려 기존 공원들과 차별성을 부여할 수 있는 특화시설 도입 및 산림 휴양형 공간으로 계획되어 있었다. 도입되어진 시설 중 지역 요구형 시설인 커뮤니티문화센터, 도서관, 체육관 등 전 계층이 활용 가능한 공공 기여형 시설이 포함되는 특징을 보였고, 각 산지형 공원특성을 이용한 전망대, 스카이 브릿지, 캠핑장, 미니골프장, 애견놀이터 등 일반 공원시설에서 볼 수 없는 다양한 특화시설 등을 설치하고 있었다. 이로 인한 공원사업비는 Land, Infrastructure and Transport(2020)의 도시공원 단위당 표준조성비 단가기준인 87,000원/m² 보다 높은 평균 15~25만원/m²정도로 분석되어졌다.

그러므로 이러한 다양한 공원시설이 기부채납되어진 후 지자체에서 지속적으로 유지․관리하기 위해서는 특례사업과 유사한 내용으로 2009년에 민간참여를 통하여 공원조성사업을 추진한 일본의 민설공원처럼 일정기간 민간사업자가 유지관리 비용을 지불하는 것을 제도화할 필요도 있는 것으로 검토되어졌다.

민간공원특례사업에 적용되어진 비공원시설률은 Table 12와 같이 지자체에 기부 채납하는 공원시설면적 70% 이상을 제외한 20~25% 이내, 25~30% 이내가 각 26개소로 전체의 70.28%를 차지하였으며, 10~20% 이하 18개소, 10% 이하 4개소로 다양하게 분포하고 있었다. 특히 비공원시설률 25% 이상의 특례 사업지를 대상으로 사업추진방식을 비교하여 보았을 때 Table 13에서 알 수 있듯 단독제안방식이 38.46%로 가장 높게 나타났다.

또한 도시별 인구수와 비교하여 분석한 결과, Table 14에서처럼 인구수 100만명 이상을 제외한 나머지 도시에서는 평균 비공원시설률 22.24%를 상회하고 있어 인구수도 비공원시설률에 영향인자로 작용하고 있음을 알 수 있었다.

민간공원특례사업지내 비공원시설의 개발유형을 살펴보면 69개소가 수익성 및 현금 환급성에 유리한 공동주택을 계획하는 것으로 나타났으며, 나머지 5개소도 공동주택을 중심으로 단독주택 또는 상업시설, 사회기반시설 등을 일부 설치하는 복합형 개발형태를 보이고 있었다(Table 15 참조).

이는 당초 제도시행에서 추구하였던 도시규모와 지역특성을 고려한 세분화된 개발유형 및 공원과 결합할 때 시너지가 발생할 수 있는 다양한 수익시설의 발굴과 결합(Lee et al., 2009)에서 벗어나 공동주택 일변도의 한정적인 특례사업으로 단편화되고 있었다.

예외적으로 부산의 경우, 바다와 접한 대상공원을 중심으로 숙박시설 등 다양한 문화․상업시설을 계획하여 제안하였으나, 선정과정에서 수익성 우려로 배제되거나 탈락되기도 하였지만, 수익시설의 확장을 위한 제도적 방안마련이 필요할 것으로 나타났다.

Table 16에서와 같이 비공원시설의 용도지역은 90.54%가 공동주택 설치가 가능한 2, 3종 주거지역과 준주거지역으로 신청하였고, 일부 특례사업지는 1종 주거지역 또는 준주거지역 등을 포함하고 있었다. 그리고 Table 17처럼 전체의 약 60%가 공원 주변 용도지역을 유지하였으나, 일부는 사업성 측면을 고려한 용도지역 변경과 종 상향을 추진하였고, 일부는 3종에서 2종으로 하향조정하기도 하였다.

이를 볼 때 비공원시설 유형과 용도지역은 사업성과 연계되어 결정되어지며, 공동주택 중심의 개발유형이 이루어지는 이유도 분양에 의한 투자비의 빠른 회수와 안정적 수익실현으로 사업의 불확실성이 제거되기 때문인 것으로 분석되어졌다.

비공원시설에 적용되어진 건폐율과 용적률은 법적 범위 내에서 적용되어졌으며, 도시별로 허용기준에 차이가 있었다. 도시별 허용기준을 종합해 보면, 용도지역 비율이 가장 높은 2종 주거지역의 경우 건폐율 60%, 용적률은 최소 200~250% 이하, 3종 주거지역은 건폐율 40~50%, 용적률 250~300%이하로 도시별 용적률이 지자체별로 최대 50%까지 차이가 나고 있었다(Table 18 참조).

특례사업의 경우, 건폐율은 Table 19에서처럼 10~30% 이내가 93.25%로 허용기준보다 훨씬 낮게 적용하여 공간 쾌적성을 향상시켰으며, Table 20에서와 같이 용적률은 200~300%가 87.84%로 용도지역 허용최대치를 적용하여 토지의 효율성을 극대화하고 있었다. 이는 도심 내 공동주택사업에 적용되어진 것과 유사한 것으로 산지형 공원이라는 특수한 환경적 특성을 고려하지 않은 사업성 위주의 개발접근이 이루어진 것으로 나타났다. 전국에서 가장 낮은 121.17%의 용적률이 적용되어진 부산의 덕천공원은 문화재 보존지역임을 고려하여 자연지형을 최대한 살린 테라스형 복층구조로, 최고층수 8층 규모의 특색 있는 형태로 사업을 추진하고 있었다.

이를 볼 때 특례사업에서 일률적 형태의 건설사업을 방지하기 위해 지자체의 용도지역별 건폐율과 용적률 적용기준을 특례사업의 입지유형에 따라 탄력적으로 조절할 수 있는 지침마련이 필요할 것으로 분석되어졌다.

비공원시설에 적용되어진 공동주택의 세대수와 분양가는 지자체 및 대상공원의 규모에 따라 약간의 차이가 있는 것으로 조사되어졌다. Table 21에서처럼 비공원시설에 적용되어진 세대수를 살펴보면, 관행적 대단지의 기준인 1,000세대 이상이 41개소로 전체의 55.41%이고, 1,000세대 이하가 32개소인 43.24%로 나타났다. 그리고 Table 22와 같이 비공원시설 면적별 평균세대수를 분석한 결과, 시설면적과 세대수는 비례하여 증가하고 있었다. 다만 단위면적당 세대수는 비공원시설 면적 1만~3만m² 이하에서 전체사업평균인 0.02세대/m²보다 훨씬 높게 나타났고, 나머지 면적에서는 모두 낮은 특성을 보였다. 이는 비공원시설 면적이 3만m²이하일 때는 고밀개발이 이루어지는 것을 알 수 있다.

공원면적별로 분류하여 세대수의 특성을 살펴보면, Table 23처럼 유사한 규모의 공원일지라도 도시별, 지역별 적용되어진 세대수의 편차가 면적에 따라 크게 나타나고 있었다. 또한 공원면적이 커질수록 평균 세대수도 증가하는 추세를 보였으나, 100만m² 이상부터는 증가추세가 크게 둔화되고 있었다. 이는 공원면적의 대소가 세대수 결정에 절대적 요건이 아니나, 민간소유의 토지비율 등 토지매입비와 공원조성비가 클수록 사업성에 영향을 미침으로 이를 고려한 접근이 이루어지고 있음을 알 수 있다.

비공원시설의 분양가는 대부분 주변 시장조사를 통한 시세와 비교지수법 등을 통하여 적정분양가를 검토․적용하고 있었다. 광역시의 경우 393~575만원/m²으로 고분양가를 제시한 광주를 제외하고, 부산 303~393만원/m², 인천 378만원/m², 대전 303만원/m²로 지역의 시세와 비슷하거나 약간 낮게 분양가를 책정하고 있었다. 광역시를 제외한 도시 중 제주의 경우, 도서지역의 특성과 분양시장의 특수성으로 인하여 분양가가 타 도시보다 상당히 높게 형성되고 있었다(Table 24 참조).

실제 민간공원특례사업을 통해 공동주택을 분양 중이거나 완료된 도시를 살펴보면, 의정부는 250~295만원/㎡(2017년), 청주 262만원/m²(2019년), 원주 300만원/m²(2019년), 순천 318만원/m²(2020년)로 지역별, 분양 시기별로 약간의 차이가 있지만 주변시세와 비슷하게 결정되어진 것을 알 수 있다.

다만 제안 시점에서 적용되어진 분양가는 향후 분양시점과부동산 시장의 변화에 따라 큰 폭의 차이가 발생할 수도 있을 것으로 예측되어진다.