광화문광장 재구조화 과정에 나타난 시민참여 특성

1990년대 지방자치제도가 새로운 전기를 맞으면서, 도시 환경 조성과 관련한 행정에도 주민참여를 장려하는 제도적 환경이 구축되어 왔다(장철호와 한상연, 2004: 7-8). 도시기본계획의 경우 1980년대 도시기본계획 수립 과정에서 공청회와 의견서 제출 제도가 시작되었고, 1990년대 시민의 제안 수렴 및 초안의 공람이 허용되었으며, 2000년대 주민제안 지구단위계획 시행 및 도시기본계획 입안 시 시민의견의 수렴이 제도화되었다(이상대와 정유선, 2015). 또한 공원녹지기본계획 수립 과정에서 시민참여 정책의 경우 1990년대와 비교하여 2000년대는 참여 주체, 참여 제도, 참여 단계의 측면에서 개선된 것으로 나타났다(하혜경, 2020).

그럼에도 공공 계획 수립 과정의 시민참여 제도는 한계를 갖고 있다. 양재섭과 김태현(2011: 65-66)은 계획안이 완성된 후 의견 청취가 이루어지고, 시민참여 방법이 단조롭고 형식적이며, 수립하는 계획안의 성격에 적절한 정보의 제공이 미흡하다고 보았다. 또한 제한된 기간과 예산 내에서 의견 수렴이 수행되어 충분한 참여 여건을 조성하기 어려우며, 공공 계획의 당사자로서 주민조직과 리더의 발굴이 요청된다고 보았다. 이상대와 정유선(2015: 19-20)도 시민참여의 수행 시기에 대해 계획의 초기 단계에 수행되어 시민들이 방향 설정에 참여할 수 있도록 해야한다고 보았다. 더불어 일반 시민이 이해하기 어려운 전문 정보를 제공하고 있어 사안에 대한 판단과 의견 제시가 어려우며, 공청회 등 참여 행사의 홍보가 한정되어 참여를 장려하지 못한다고 보았다. 이다예 등(2021: 29-31)은 현행 시민참여제도의 수행 시기와 의견 수렴 방식이 매우 제한적이고 절차적 성격이 강하다고 보았다. 또한 참여자의 대표성을 확보하지 못해 공공 계획에 따른 이해관계의 조율에 어려움이 있으며, 시민들에게 계획안과 도면 등 전문적인 내용을 효과적으로 제공하지 못한다고 평가했다.

이 같은 척박한 제도적 환경에도 불구하고 주민이 스스로 지역 환경을 개선하는 움직임이 나타났다. 김은희(2012: 16-18)는 서울 동대문구 용두동 꽃길골목과 서울 은평구 한양주택 등 1980년대 정주성이 강한 지역에서 커뮤니티가 자연스럽게 조직되어 주민 스스로 자신의 삶터를 가꾸어 나가는 양상을 ‘자생적 마을만들기’라고 정의한다. 이보다 앞선 시기에 정주 공간과 지역 환경을 개선한 사례도 있었다. 한국전쟁 후 피폐해진 국토를 정비하는 과정의 마을재건 활동과 1950-1960년대 주민협력형 지역개발정책, 1970년대 새마을운동을 마을만들기의 출발로 볼 수도 있으나, 김은희(2012: 13-16)는 전후 생존을 위한 필연적인 참여였다는 점과 정부에 의해 강제된 참여와 협력이라는 비판에서 자유롭지 못하다고 밝히고 있다. 1980년대 후반 도시재개발사업 등을 통해 저층 주거지에서 아파트로 주거 형태가 급변하면서 마을 단위 커뮤니티 활동은 점차 사라진다. 이 시기 시민단체의 주도로 안전한 통학로만들기(1993), 성미산마을(1994), 인사동(1994), 부평 문화의 거리 만들기(1996), 반송마을만들기(1996), 삼덕동 골목가꾸기(1997) 등이 진행되면서(김은희, 2012: 19-32), 마을만들기에서 비롯된 주민참여의 공간적 대상은 정주 공간에서 지역 환경으로 확장되었다.

정석(1999: 20-24)에 따르면 주택가의 마을만들기는 ‘공원 조성, 공지 녹화, 꽃밭 조성, 꽃길 골목 조성, 생울타리 조성, 벽면 녹화, 통학로 개선’ 등이 수행되었고, 아파트 단지의 마을만들기는 ‘어린이 놀이터, 스포츠 공간, 생울타리, 꽃밭, 꽃길’ 등이 조성되었다. 상기 공간 조성 사례는 지역의 공유 공간을 공간적 대상으로 삼았고, 주민들이 자발적으로 참여했으며, 물리적으로 구축된 후 지역 공동체 또는 공공에 공개되었다는 점에서 의의가 크다. 그러나 이는 정석(1999)의 분류에 의하면 “‘공간․시설 만들기’와 ‘조직․프로그램 만들기’”(정석, 1999: 21) 실천의 일환으로서, 마을만들기가 촉발한 지역 사회의 공동체 문화에 대한 인식 확산과 공유 공간 및 시설 환경 개선 결과의 일부분이었다. 주민들의 자발적인 참여로 지역 공유 공간을 조성하는 것은, 본 연구에서 추구하는 참여 기반 오픈스페이스의 이상적인 모델이다. 반면 오늘날 도시 오픈스페이스 조성의 시민참여는 공적 주체가 공공의 재원으로 조성하는 가운데, 법령에 명시된 제도의 이행을 위한 행정 절차의 성격이 강하다(양재섭과 김태현, 2011; 이상대와 정유선, 2015; 이다예 등, 2021). 이러한 관점에서 본 연구는 마을만들기를 참여 기반 오픈스페이스의 미래상이자, 이상적인 시민참여 방안을 탐색하기 위한 일종의 원형으로 상정하고자 한다.

2000년대 들어 주민참여를 통한 지역 활성화 지원 제도와 정책들이 추진되었다. 2007년 건설교통부의 ‘살고 싶은 도시․마을만들기 사업’과 행정안전부의 ‘살기좋은 지역만들기 사업’을 통해 주민참여로 지역 환경을 개선하고 공유 공간을 조성하는 사회적 경험이 전국적으로 확산되었다(김은희와 이영범, 2013:12). 이어 2014년부터 2021년까지 추진된 국토교통부의 ‘도시재생사업’은 주민이 참여하여 정주환경을 개선하고 공공 공간을 조성하는 등 지역 쇠퇴의 새로운 돌파구를 마련하는 공공사업으로 전개되었다. 이러한 과정에서 의견 수렴을 통한 주민 참여형 설계와 참여 기반 프로그램은 공공 계획 및 사업 추진 과정의 상수로 자리 잡았다. 자생적 마을만들기에서 시작된 정주 공간 개선에 대한 참여 의식이 2010년대 도시재생사업의 공간적 실천과 규합하면서, 공공 공간 계획에서 주민참여의 중요성이 확대되었다.

마을만들기는 정주성이 강한 지역을 중심으로 주민들이 스스로 주거 환경을 개선하는 일련의 활동을 이른다. 구체적으로 “주민의 다양한 요구를 직접 계획에 참여를 통해 해결하도록 함으로서 일상적인 거주환경의 개선을 도모하는 활동”(서울특별시, 2011: 27), “일본의 마치즈쿠리(まちづくり)라는 용어를 직역한 말로, 주변 환경에 관심을 갖고 지역에서 발생하는 문제를 주민들 스스로가 해결하기 위한 활동”(국토연구원, 2013: 21)으로 정리할 수 있다.

이러한 개념적 바탕에서 비롯된 주민참여형 설계는 “직․간접적으로 이해관계가 있는 주민들이 설계에 주체적으로 참여하는 일체의 행위를 말하는데, 모든 주민에게 계획이나 의사결정 과정에 참여의 기회를 넓힘으로써 주민들이 원하는 바가 설계에 반영되게 하는 설계방법”(김성균, 2001: 63)이며, “전문가 그룹의 독단적 작업을 탈피하여 다양한 관련자들을 계획과정에 참여시키고, 도구적 이성만을 사용하는 선형적 단계 같이 정형화된 계획 틀을 벗어나 비판적 자세를 견지하면서 상호 토론을 통해 계획”(김연금 등, 2003: 81)하는 것을 이른다. 기실 ‘주민참여형’이라는 용어가 생기기 이전부터도 주민들이 참여하는 모종의 활동들은 존재했으나, 마을만들기가 주민참여를 통한 정주 공간의 개선이라는 결과를 생산해내면서 주민참여형 설계에 대한 관심과 이해가 확산되었다. 또한 주민참여형이라는 도구적 메타포는 예산, 사업, 프로그램 등과 결합하여 지역 사회를 대상으로 하는 공공 정책과 제도의 수식어로 자리잡았다.

주민참여형 설계를 체계적으로 정리한 ‘소통적 계획’은 의사소통행위이론을 바탕으로 공공성을 확보하고 사회자본을 축적하는 계획으로서 ‘주민 등 참여자들의 의사소통 행위를 통해 합의와 참여로 내리는 의사결정’(Thompson, 1999), ‘주민, 전문가, 행정, 시민단체 등 참여 주체 간 의사소통을 통해 합의로서 최종 결과물을 도출하는 계획 및 설계’(김연금과 이규목, 2003)로 개념화할 수 있다. 소통적 계획은 공동체 내부 의제를 해결하고 지역 환경을 개선하기 위한 이론적 대안으로서, 이를 실천으로 확장한 것을 ‘커뮤니티디자인’이라 볼 수 있다. 커뮤니티디자인은 “더 큰 틀의 마을만들기의 한 과정으로서, 구체적인 생활공간을 꿈꾸고 만들고 가꾸는 것”(이영범, 2009: 15), “지역의 공간을 공동체 구성원이 중심이 되어 지속가능한 곳으로 만들어나가는 생각, 방법”(이석현, 2014: 37)으로 정의되며, 지역 공동체를 중심으로 하는 공간적 개선과 그 과정에서 공동체의 회복과 결집을 모색함으로서 소통적 계획을 이론의 영역에서 실천의 장으로 초대한다.

국토교통부가 추진한 ‘도시재생사업’은 “쇠퇴하는 도시를 지역역량의 강화, 새로운 기능의 도입ㆍ창출 및 지역자원의 활용을 통하여 경제적ㆍ사회적ㆍ물리적ㆍ환경적으로 활성화”(도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법 제2조)하는 사업을 이른다. 도시재생종합정보체계에 따르면 주민, 민간․기업, 지원기구, 국가, 지자체 등의 참여로 “일자리 창출 및 도시경쟁력 강화, 삶의 질 향상 및 생활복지 구현, 쾌적하고 안전한 정주환경 조성, 지역정체성 기반 문화가치․경관회복, 주민역량 강화 및 공동체 활성화”를 추구한다(https://www.city.go.kr). 2014년부터 2021년까지 추진된 도시재생사업의 핵심 개념과 실천 전략에 주민참여 개념이 상수로 자리 잡으면서, 개별 세부 프로젝트의 계획 단계와 시행 단계에서 상술한 마을만들기, 주민참여형 설계, 소통적 계획, 커뮤니티디자인 등의 개념이 능동적으로 변용되어 추진되어 왔다.

광화문광장 재구조화 사업의 조성 단계는 크게 네 단계로 나누어 볼 수 있다. 먼저 서울시가 광화문포럼 운영을 통해 시민참여 정책을 개시한 시점을 의제 설정 단계(2016년 6월~2018년 9월)의 시작으로 상정한다. 이 단계에서 서울시는 대상지에 관한 의견 수렴을 위해 시민참여단을 발족하고, 시민위원회를 운영하면서 주민설명회와 토론회를 개최하였다.

광화문광장 재구조화 사업의 첫 번째 시민참여 프로그램은 광화문포럼(2016년 9월~2017년 5월)이다. 이 포럼은 7개 분야 전문가 33인, 서울시 내부위원 14인을 위촉하여 10개월 간 매달 1회 광화문광장에 대한 공간적․비공간적 이슈를 논의했다(서울특별시 보도자료, 2016. 9. 12.). 광화문광장 개선을 위한 5대 원칙과 실현 방안을 포함한 광화문포럼 전문가 그룹의 논의 결과는 ‘광화문광장 시민 대토론회’(2017년 5월)에서 발표되었고(서울특별시 보도자료, 2017. 5. 31.), 자료집 ‘광화문포럼 결과 전문: 광화문광장 개선의 방향과 원칙’으로 발간되었다(광화문포럼, 2017). 이 자료집에는 광화문광장 방문 경험이 있는 서울시민을 대상으로 ‘광화문광장에 반영되어야 하는 가치, 향후 개선 방향, 세종대왕동상과 이순신장군동상 존치 여부’ 등에 대한 설문조사를 담고 있다. 또한 동일한 질문으로 2014년 수행된 설문조사 결과와 비교하여 광화문광장 개선에 대한 시민들의 의식 변화를 정리하고 있다.

광화문포럼은 광화문광장에 대한 의견 수렴을 위해 시민참여단을 발족하고(2017년 5월), 시민참여단 80여명을 대상을 ‘시민참여 워크숍’을 수행했다(서울특별시 결재문서, 2017. 5. 12.). 이듬해 4월 서울시는 문화재청과 함께 새로운 광화문광장 조성 기본계획안을 발표하고(서울특별시 보도자료, 2018. 4. 11.), 인근 3개 동(청운효자동, 사직동, 삼청동) 주민 130여명을 대상으로 광화문광장 조성 기본계획 관련 주민설명회를 열어 지역 현안 및 요구사항을 수렴하고 조치계획을 수립한다(서울특별시 결재문서, 2018. 7. 27.). 같은 달 서울시는 광화문광장의 계획단계부터 시민과 전문가의 의견을 수렴하겠다며 ‘광화문광장 시민위원회’(이하 광화문시민위원회)의 운영을 시작한다(서울특별시 보도자료, 2018. 7. 20.). 4개 분과(시민소통분과, 역사관광분과, 문화예술분과, 도시공간분과) 전문위원 50명과 시민참여단 177명으로 출범한 이 거버넌스는 “광화문광장이 담아야 할 가치와 광화문광장이 안고 있는 문제점에 대한 개선방안 논의, 변화되는 광화문광장의 사업전반에 대한 자문, 의견제안”의 역할을 수행하며, 매월 1회 회의, 워크숍․토론회 개최를 통한 의견 수렴, 역사인문학 강좌 및 역사 해설 프로그램 등을 운영한다고 홈페이지에서 밝히고 있다(https://gwanghwamun.seoul.go.kr).

구체적인 광화문광장 공간 계획안을 선정하기 위한 ‘새로운 광화문광장 조성 설계공모’(https://project.seoul.go.kr)는 설계 및 거버넌스 단계(2018년 10월~2019년 8월)로 접어든 중요한 지표라고 볼 수 있다. 본 공모에서 세종문화회관 방면의 편측 광장안이 선정되고, 세종로 일대 지구단위계획 결정 변경이 진행되면서 경제정의실천시민연합을 비롯한 10개 단체는 졸속 추진을 반대하는 기자회견과 토론회를 개최한다. 이 시기 서울시는 광화문시민위원회의 시민참여단을 대상으로 워크숍을 수행하고, 광화문 관련 인문학 강좌 및 가이드 투어를 통해 대시민 접점을 늘려갔다. 그럼에도 시민단체 연합의 반대 성명 발표가 잇따르자 박원순 서울시장은 광화문광장 설계안 전면 재검토를 시사한다(연합뉴스, 2019. 9. 19.).

2018년 10월 ‘새로운 광화문광장 조성 설계공모’를 개최하면서, 광화문광장 재구조화의 시민참여는 새로운 국면에 접어든다. 서울시는 당선작 <Deep Surface: Awakening of Past and Future>(CA조경기술사사무소)를 선정하고, 광화문시민위원회 정기총회를 개최하여 추진상황 보고 및 광장조성사업 홍보 활성화 방안을 논의한다(서울특별시 결재문서, 2018. 12. 18.). 이어 광화문시민위원회는 시민참여단 130여명을 대상으로 워크숍을 열어 광화문 역사 강의, 사업 추진 현황 보고, 동상 이전 토론을 진행했다(서울특별시 결재문서, 2019. 3. 26.; 2019. 8. 27.). 서울시는 2019년 4월부터 9월까지 광화문 일대의 역사적 사실 등에 대한 시민들의 이해를 높이기 위해 ‘광화문 역사 산책’과 ‘광화문 역사인문학 강좌’를 수행하면서(서울특별시 보도자료, 2019. 9. 9.; 2019. 11. 11.), 광화문 월대 복원을 위한 도로정비사업 등에 따라 위치 및 면적 변경과 광장 신설에 관한 ‘세종로 지구단위계획 결정 변경’을 고시한다(서울시 공고 제2019-1362호).

2019년 7월, 광화문광장 졸속 추진 중단을 요청하는 시민단체 경제정의실천시민연합(이하 경실련)이 첫 번째 성명을 발표한다(경실련 보도자료., 2019. 7. 19.). 3일 뒤, 이에 동참하는 11개 시민단체가 모인 ‘광화문광장 재구조화 졸속추진 중단을 촉구하는 시민사회단체’(이하 광화문광장 반대 시민 연합)는 광화문광장에서 공동 기자회견을 개최한다(경실련 보도자료., 2019. 7. 22.). 8월 광화문광장 반대 시민 연합은 ‘광화문광장 재구조화, 이대로 좋은가?’ 라는 이름으로 1차 토론(공론화와 역사문화를 중심으로)과 2차 토론(교통문제와 주변 재개발․GTX를 중심으로)을 진행한다(경실련, 2019). 일주일 뒤 광화문광장 재구조화 관련 추가적인 행정절차 중단을 촉구하는 공동 기자회견을 갖는다(경실련 보도자료., 2019. 8. 29.).

같은 시기 서울시는 ‘광화문광장의 모든 날, 모든 순간’이라는 SNS 사진 공모전을 운영하고, 광화문시민위원회 시민참여단 100여명을 대상으로 광화문광장에 필요한 공간, 시설물, 문화행사에 관한 아이디어 수집 워크숍을 수행한다(서울특별시 보도자료, 2019. 8. 27.). 2019년 9월에는 광화문광장 인근 명소를 소개하고 광화문시민위원회 활동을 취재하는 등 온라인 콘텐츠를 제작하는 기자단 역할의 ‘광화문시민위원회 시민참여단 대학생 서포터즈’를 모집하였다(서울시 공고 제2019-2432호).

갈등 조정 단계(2019년 9월~2020년 10월)는 박원순 시장의 광화문광장 재구조화 추진 중단 및 공론화 강화 발표를 기점으로 한다. 이 단계에서 서울시는 공개 토론회 5회, 전문가 토론회 3회, 시민대토론회 2회를 비롯하여 대상지 가이드 투어와 워크숍, 대시민 포럼 등을 통해 의견을 수렴했다. 같은 시기 광화문광장 반대 시민 연합은 서울시가 주최하는 토론회에 패널로 참여하면서 반대 성명 발표 및 기자회견 9회, SNS를 통한 반대 캠페인 등을 수행했다. 박원순 시장의 사망 이후에도 서울시와 광화문광장 반대 시민 연합 사이에 새로운 소통의 물꼬를 찾지 못하고 광화문광장은 2020년 11월 16일 착공된다.

광화문광장 반대 시민 연합 활동 등의 영향으로 박원순 서울시장은 광화문광장 재구조화 진행 절차를 중단하고 적극적인 시민소통을 통해 사업 시기와 범위를 결정하겠다고 밝힌다(연합뉴스, 2019. 9. 19.). 이를 기점으로 광화문광장 재구조화의 시민참여는 갈등 조정 단계에 들어섰다고 볼 수 있다. 광화문광장 반대 시민 연합은 서울시의 전면 재검토를 환영하면서 공론화를 기대한다는 기자회견을 갖는다(서울복지시민연대 성명서, 2019. 10. 8.).

서울시는 2019년 10월부터 12월까지 4회에 걸쳐 새로운 광화문광장 공개토론회를 개최하여 추진 경위 보고, 쟁점사항 소개, 종합 토론을 진행하고(서울특별시 보도자료, 2019. 10. 11.; 2019. 10. 17.; 2019. 11. 1.) 전 과정은 서울시의 영상 아카이브 사이트 ‘라이브서울’에 게재되었다(https://tv.seoul.go.kr). 같은 기간 서울시의 온라인 플랫폼 ‘상상대로 서울’을 통해 광화문광장에 관한 시민의견 2,422건을 수렴하고 주요 의제를 정리하였다(https://idea.seoul.go.kr). 2019년 11월 박원순 시장은 광화문광장 인근 5개동(삼청동, 사직동, 청운효자동, 평창동, 부암동)을 양일간 현장 방문하여 주민의견을 청취하고 토론회를 주관한다(서울특별시 보도자료, 2019. 11. 1.).

같은 시기 서울시는 ‘광화문광장 찾아가는 전문가 토론회’를 도시, 역사, 건축 분야별로 진행하고 전 과정의 영상을 공개하였다(서울특별시 보도자료, 2019. 11. 14.; 2019. 11. 20.; 2019. 12. 10.). 또한 광화문시민위원회는 광화문광장에 대형 에어돔을 설치하고 ‘광장문화포럼’을 개최한다. 사전에 온․오프라인에서 시민발언대를 운영하여 시민발제자를 공모하고, 광화문광장의 문화적 이용 방안을 세 가지 세션으로 나누어 수렴하였다(서울특별시 보도자료, 2019. 11. 13.). 이어 광화문시민위원회 시민참여단 100여명을 대상으로 2019년 시민참여단 활동 돌아보기와 향후 사업 홍보를 위한 워크숍을 수행하고(서울특별시 결재문서, 2019. 11. 25.), 2019년 12월 서울시는 두 차례에 걸쳐 표집한 시민 300명을 대상으로 ‘광화문광장 시민대토론회’를 주최하였다(서울특별시 보도자료, 2019. 12. 6.).

광화문광장 반대 시민 연합은 수도권 광역급행철도(GTX)-A를 비롯한 도시 교통에 대한 이슈와 대상지 주변 이용 환경 및 도심부 개발로 인한 편익의 이슈를 제기하고(경실련 보도자료., 2020. 1. 28.), 보다 적극적인 공론화 과정을 통해 광화문광장 재구조화의 큰 그림을 그리자고 제안했으며(경실련 보도자료., 2020. 2. 13.), 앞선 이슈에 포괄적인 집회 금지를 유연화하는 집회시위법 개정안 건의를 추가하여 공동 입장문을 발표한다(경실련 보도자료., 2020. 7. 1.). 2020년 7월 9일 박원순 서울시장의 사망 이후 서울시는 광화문광장 조성을 추진하는 움직임을 보인다. 이에 광화문광장 반대 시민 연합은 광화문광장 재구조화 추진을 반대하는 공동 성명을 여섯 차례 발표하고(경실련 보도자료., 2020. 10. 5.; 2020. 10. 22.; 2020. 11. 6.; 2020. 11. 12.; 2020. 11. 15.; 2020. 11. 16.), 광화문광장 재조성 중단을 위한 전문가 서명 운동을 벌이고(경실련 보도자료., 2020. 10. 13.), 광화문광장 재구조화 반대의 해시태그를 담은 SNS 손글씨 캠페인을 전개한다(경실련 보도자료., 2020. 11. 11.). 위의 과정에서 광화문광장 반대 시민 연합이 지속적으로 제기한 다섯 가지 어젠다는 “(광화문광장 재구조화 관련) 모든 정보 공개 및 쟁점 공론화, (광화문광장의) 물리적 구조 재편 이전에 사회 실험, (광화문 일대) 교통수요 억제 프로그램(혼잡통행료) 및 녹색교통네트워크 도입, 광장의 물리적 구조(형태)에 대한 공론화 필요, GTX 광화문역 설치 중단과 대규모 지하 개발사업 폐기”였다(경실련 보도자료., 2021. 4. 22.).

시공 추진 단계(2020년 11월~2022년 8월)의 시작은 광화문광장 재구조화 사업의 현장 착공(2020년 11월 16일)을 기점으로 한다. 이 시기 광화문광장 반대 시민 연합은 반대 성명 발표 및 기자회견을 14회 열고, 광화문광장 조성 추진 반대 운동 과정을 담은 백서(김규원 등, 2022)를 발간한다. 서울시는 오세훈 시장의 보궐 선거 당선(2021년 4월 7일) 후, 광화문광장 반대 시민 연합의 공개질의서에 대해 강행 의지를 담은 원론적인 답변을 비공개로 제시한 것 외에(서울특별시 결재문서, 2021. 5. 11.), 대상지 일대 매장문화재 해설 투어와 미래상에 관한 일러스트 공모를 한 차례씩 진행한 후 재개장하였다(2022년 8월 6일).

앞서 서울시의 갈등 조정 및 공론화의 노력에도 광화문광장을 둘러 싼 주요 쟁점에 대한 명쾌한 타개 방안이나 시민사회단체 간 협의 없이 광화문광장 재구조화 사업은 착공된다(서울특별시 보도자료, 2020. 11. 16.). 광화문광장 반대 시민 연합은 광화문광장이 완공되는 시점까지 열 세 차례에 걸쳐 반대 입장 표명, 공론화 과정 비판, 졸속 추진 중단 요청, 시장 규탄 성명 등을 개진하고(경실련 보도자료., 2020. 11. 18.; 2020. 11. 20.; 2020. 11. 25.; 2020. 11. 30.; 2020. 12. 1.; 2020. 12. 14.; 2020. 12. 21.; 2021. 1. 5.; 2021. 4. 14.; 2021. 4. 22.; 2021. 4. 28.; 2021. 5. 13.; 2022. 8. 5.), 광화문광장 재구조화 사업에 대응해 온 활동의 백서 ‘광화문광장, 거버넌스는 왜 실패했는가’를 크라우드펀딩으로 발간한다(2021년 10월).

2021년 4월 재보궐선거에서 오세훈 시장이 당선되고, 광화문광장 반대 연합의 공개 질의에 대해 광화문광장 조성을 지속 추진하겠다는 의향의 원론적인 답변을 비공개로 회신한다(서울특별시 결재문서, 2021. 5. 11.). 이후 서울시는 광화문광장 재구조화 시공 기간(2020년 11월~2022년 8월) 동안 대상지 일대 매장문화재 해설을 포함한 가이드 투어 프로그램을 운영하였고(서울특별시 결재문서, 2021. 5. 14.), 2021년 9월부터 두 달 간 새로운 광화문광장의 미래를 상상하여 그리는 ‘미리 보는 광화문광장 일러스트 공모전’을 진행하였다(서울시 공고 제2021-2395호). 그리고 2022년 8월 6일 광화문광장은 재개장한다(서울특별시 보도자료, 2022. 8. 5.).

광화문광장 재구조화 사업의 시민참여 정책에서 광화문포럼⁵⁾의 역할은 지대했다. 2016년 9월부터 10개월 간 역사, 도시계획, 도시설계, 건축, 조경, 교통, 문화, 언론 분야 전문가 33인과 서울시 내부위원 14인의 논의를 통해 도출한 이슈들은 이후 광화문광장 재구조화 사업의 시민참여 및 공론화의 어젠다를 지배해왔다(광화문포럼, 2017). 해당 분야별 전문가가 오랜 시간을 들여 도출한 의견인데다 정례포럼 회차별로 다룬 소재 역시 보행 환경, 주변부 공간 연계, 역사성, 경관 보존 및 관리, 교통 계획, 시민이용 원칙 등 대상지에 대한 다층적인 접근을 시도했기 때문이다. 또한 이 포럼을 수행하는 과정에서 광화문광장의 방문 경험이 있는 20세 이상 서울시민 1,053명에게 광화문광장에 관한 의식 조사를 진행하고, 2014년에 동일한 질문으로 수행된 설문 결과와 비교하였다. 이를 바탕으로 도출한 ‘광화문광장 개선을 위한 5대 원칙과 실행 방안’은 광화문광장 개선 방향을 모색하기 위한 합리적이고 효율적인 의제 설정 과정이라고 볼 수 있다.

이러한 자산을 바탕으로 2018년 7월 출범한 거버넌스 광화문광장 시민위원회(이하 광화문시민위원회)는 비판적으로 접근할 필요가 있다. 광화문시민위원회의 설립 목적은 “계획단계부터 시민과 전문가의 의견을 수렴하여 시민주도의 대한민국 대표광장 조성”이며, “광화문광장이 담아야 할 가치와 광화문광장이 안고 있는 문제점에 대한 개선방안 논의, 변화되는 광화문광장의 사업전반에 대한 자문, 의견제안”의 역할을 수행한다. 이를 위해 전문가 위원 50인과 시민참여단 177인이 “월1회 4개 분과 전문가 회의 및 상임위원회 개최, 워크숍․토론회 개최를 통한 의견 수렴, 역사인문학 강좌, 역사 해설 프로그램 등 시민참여 프로그램 운영”의 활동을 통해 수행한다고 밝히고 있다(https://gwanghwamun.seoul.go.kr). 홈페이지에 공개된 자료 기준으로 광화문시민위원회 시민소통분과는 45개월 동안 열 차례 회의를 개최했으나, 그 중 절반은 회의의 개요조차 게시하지 않고 있다.

또한 중요한 이슈는 분과별 회의에서 먼저 논의된 후 시민대표 4명을 포함한 상임이사회에서 논의를 진전시켰는데, 조봉경(2021b: 170)은 시민대표가 상임이사회의 내용을 지역 주민에게 전달하고 해당 이슈에 대한 의견을 다시 종합하여 상신하기까지 충분한 시간이 주어지지 않았다고 지적한다. 시민의 이름으로 위촉한 이 거버넌스는 충분한 토론의 기회와 여건을 보장하기보다, 전문가로 이루어진 분과별 회의에서 결정된 사항을 통보받는 입장에 가까웠다(SBS뉴스, 2019. 2. 15.; 한겨레, 2019. 7. 22.; 중앙일보, 2019. 8. 29.; 뉴시스, 2019. 9. 28.). 이후 대부분의 시민참여 프로그램은 광화문시민위원회가 주최하고 서울시가 주관하는 것으로 표기되었는데, 광화문시민위원회라는 거버넌스는 그 이름에 합당한 역할을 수행했는지에 대해 긍정적으로 평가할 수 있는 여지는 많지 않다.

한편, 서울시는 2017년 10월부터 제공하기 시작한 온라인 공론장 서비스 ‘상상대로 서울’을 통해서도 광화문광장에 대한 의견을 수렴하였다. 2019년 10월부터 12월까지 진행된 ‘시민이 즐겨 찾는 광화문광장, 어떤 공간이 되기를 원하시나요?’에서는 2,329명이 참여하여 2,422건의 의견을 수집하였다(https://idea.seoul.go.kr). 실명 로그인 후 익명의 댓글을 적는 형식의 기록 방식이지만, 시민들의 인기 댓글 상위 10건에는 통산 1,500여개의 좋아요가 나누어 부여될 만큼 온라인의 참여를 이끌어 냈다. 서울시는 이렇게 수집된 의견을 다시 이슈별로 분류하고 가장 많이 언급된 네 가지 어젠다에 대해 서울시 차원의 답변을 제시한 것은 주목할 만한 소통 사례이다⁶⁾.

광화문광장 재구조화 사업의 수행 기간 시민소통의 측면에서 대상지 인근 주민설명회 5회, 시민공개토론회 4회, 찾아가는 전문가 토론회 3회, 시민대토론회 2회, 포럼 1회 등이 이루어졌다. 6년여 간 이루어진 이 시민참여 프로그램들은 행사 기획, 운영 및 관리, 결과 공유 및 배포 등에 소요되는 기간을 고려할 때 합리적인 공론화를 수행하기에 결코 여유로운 일정이 아니다. 이는 앞선 공론화 원칙 중 충분성의 관점에서 비판받을 여지가 있다. 또한 해당 소통의 참여자들이 사전에 의제와 자료를 공유 받지 못했다는 점에서 공개성의 조건이 미비했으며, 소통 주제에 대해 적절한 방식의 논의가 진행되지 못했고, 그마저도 충분한 시간과 기회를 보장받지 못했기 때문에 소통 여건이 확보되었다고 보기 어렵다. 시민대토론회를 제외하고 주로 전문가의 발제와 전문가 패널 간의 토론이 중심이었고, 자유 질의와 답변을 위시한 토론의 시간은 짧게 진행되었다. 시민대토론회는 충분한 시간을 부여했다고 하나, 랜덤으로 추출한 시민 300명을 대상으로 사전 정보 제공 없이 진행되어 숙의를 위한 최소한의 제반 여건 즉 공개성과 포용성이 충족되었다고 보기 힘들다. 요컨대 광화문광장 조성 과정의 소통 여건은 행사 횟수와 참여 인원 등 정량적인 수치로 과포장 되었을 뿐, 충분한 내실을 기하지 못했다.

광화문광장 재구조화를 위한 시민참여 과정에서 처음 생산되고 공개된 자료는 광화문포럼이 작성한 ‘광화문광장 개선의 방향과 원칙’이다(광화문포럼, 2017). 전문가 집단과 서울시 내부위원이 10개월에 걸친 논의로 작성한 이 공개 자료는, 이후 광화문광장 재구조화 과정에서 가장 자주 인용되는 비판과 옹호의 레퍼런스로 쓰인다. 시민들이 대상지에 관한 정제된 정보와 견해를 사회적 학습을 통해 숙지하고, 이를 숙의 과정을 통해 발전시켜 나가는 것은 효율적인 시민참여 실천 전략이다. 이러한 관점에서 오픈스페이스 조성 초기, 해당 대상지 개선을 위한 원칙과 실천 방안을 정리하여 공개한 것은 실효적인 첫 단추였다.

광화문포럼 이후 조직된 거버넌스인 광화문시민위원회는 광화문이 재개장하는 단계까지만 유지되었으며, 시민참여 행사의 주최를 맡되 프로그램 진행은 서울시가 주관했다. 광화문시민위원회 내 전문가(50인)만으로 구성된 네 개의 분과별 회의에서 주요 이슈가 논의되었고, 이 논의의 결과가 시민대표 4인이 포함된 상임 위원회로 전달되어 논의를 발전시켰다. 이 과정에서 분과별 회의의 이슈에 대한 배경과 토론 과정, 잠정 결론에 대해 공개된 바는 극히 적으며, 상임 위원회의 상황도 크게 다르지 않다. 177명이 위촉된 시민참여단은 서울시가 주관하는 광화문광장 관련 공론화 프로그램에서 사전에 논의 관련된 자료를 공유 받거나 이슈에 대해 알지 못한 채 참가를 요청받았다. 시민참여단만을 대상으로 ‘시민참여 워크숍’(2019년 3월~2019년 11월)이 네 차례 수행되었으나 낮은 차원의 의견 수집에 가깝고⁷⁾ 결과를 담은 자료 또는 문서는 공개되어 있지 않다.

의견 수렴의 목적으로 수행된 시민참여 프로그램에서 참여 대상을 제한하지 않은 행사는 광화문시민위원회 주최 기준으로 ‘시민토론회’(2018년 7월, 의제 설정 단계), ‘공개토론회’(2019년 10월~12월 간 4회, 갈등 조정 단계), ‘광장문화포럼’(2019년 11월, 갈등 조정 단계), 서울시 주최 기준으로 ‘시민토론회’(2017년 5월, 의제 설정 단계), ‘주민설명회’(2017년 11월~2019년 11월 간 8개동 5회), ‘상상대로 서울 온라인 공론장’(2019년 10월~12월, 갈등 조정 단계)⁸⁾, ‘찾아가는 전문가토론회’(2019년 11월~12월 간 3회, 갈등 조정 단계), ‘시민대토론회’(2019년 12월 간 2회, 갈등 조정 단계)이다. 상기 시민참여 프로그램에 대해, 소통 정보의 관점에서 다음의 문제점을 발견할 수 있다.

먼저, 광화문광장 재구조화 사업의 대상지 정보와 조성 추진 과정에 대한 정보가 공개되어 있지 않았고, 이에 접근 가능한 공식 채널이 전무했다. 대부분의 행사에서 서울시 실무자가 추진 경과를 발표하였으나, 발표된 정보를 공개적으로 확인 가능한 경로는 없었다. 다음으로, 시민참여 프로그램의 수행 결과 및 후속 연계 조치에 대한 기록이 없다. 대부분의 시민참여 프로그램의 운영 계획에 대한 문서만이 보존되어 있을 뿐, 결과는 공개되어 있지 않다. 다만, 2019년 갈등 조정 단계에서 수행된 ‘찾아가는 전문가토론회’ 2회와 ‘광화문광장 공개토론회’ 4회는 토론회 결과와 속기록이 공개 결재 문서로 남아 있어 누구나 원본 자료에 접근 가능하다(서울특별시 결재문서, 2019, 10. 28.; 2019. 11. 14.; 2019. 11. 26.; 2019. 12. 4.; 2019. 12. 10.; 2019. 12. 16.). 그러나 결과가 남아 있더라도, 이 행사에서 수렴된 내용이 차후에 어떻게 조치되었는지는 확인이 불가하다. 결과적으로 광화문광장 재구조화 사업은 시민참여 정책의 수행 과정에서 대상지의 정보, 조성 및 추진 경과, 시민참여 수행 중간 결과에 대한 공개를 보장하지 못했다. 이러한 맥락에서 광화문광장 재구조화 사업은 공론화의 원칙 중 공개성이 달성되었다고 보기 어렵다. 광화문광장 조성의 시민참여는 공론화를 통한 숙의와 토론의 과정이라기보다, 조성 주체의 의도대로 의견을 수집하고 제시된 의견마저 행사장에 적치한 채 행사를 운영하기는 했다는 기록만을 채집한 셈이다.

도시 오픈스페이스를 조성하기 위한 사전 구상 단계에서 대상지를 둘러 싼 이슈를 수집하고 어젠다를 도출하는 과정은 무척 중요하다. 시민참여의 과정적 한계에서 지적한 바와 같이 제한된 여건 하에 효율적인 의사소통을 수행해야하기 때문에, 사업 초기 전문가의 밀도 있는 논의와 핵심 의제 도출 결과물은 이후 시민참여 과정에서 유용한 자료가 되기 때문이다. 같은 맥락에서 광화문광장 조성 과정의 첫 단추인 의제 설정 단계에서 10개월여 간 47인이 참여한 광화문포럼은, 운영 과정이 비공개되는 등 과정 상 매끄럽지 못한 부분이 있으나 광화문 개선의 5대 원칙과 실행 방안을 정리하여 공개했다는 점에서 괄목할만하다.

광화문포럼 이후 서울시는 대상지 현황을 체험하고 인문학적 교양을 넓혀주는 특강과 가이드 투어 프로그램을 일부 진행하였다⁹⁾. 특히 광화문 관련한 교양 프로그램 ‘광화문 역사인문학 강좌’(2019년 4월~12월)와 대상지 일대를 전문가 해설과 함께 도보로 투어 하는 ‘광장 역사 산책’(2019년 10월~12월), ‘광화문광장 일대 매장문화재 해설’(2021년 5월)을 수행하였다. 상기 프로그램은 대상지에 대한 시민의 관심을 촉구하고, 공간을 직접 체험하면서 대상지 현안을 확인하거나 새로운 아이디어를 제안할 수 있는 바탕이 된다는 점에서 효과적이었지만 운영 횟수가 적었고 운영의 지속성을 확보하지 못했다. 2020년 3월 발효된 코로나19의 팬데믹으로 오프라인 운영이 어려웠다고 볼 수 있으나, 공공 공간 관련 콘텐츠 및 프로그램들이 ‘랜선 투어’, ‘온라인 교양 강좌’ 등 비대면 방식으로 전환 수행된 사례를 볼 때 조성 주체의 의지가 미비했던 것으로 보인다.

광화문시민위원회의 주최로 4회 수행된 ‘광화문포럼 시민참여 워크숍’의 문제점도 다분하다. 참여 대상은 광화문시민위원회 시민참여단에게만 한정되었으며, 수행 주기는 3개월에서 8개월로 불규칙적이며, 소통 주제도 동상 이전 관련 토론부터 광화문광장 홍보 활성화 방안까지 다루어지는 등 소재의 스펙트럼이 세심하게 안배되지 못했다. 심지어 광화문시민위원회 시민참여단 구성 자체가 서울시가 관리해 온 인력풀인 도시계획 포커스 그룹을¹⁰⁾ 대상으로만 모집되어 시민참여 및 공론화의 중립성 관점에서 비판받아 왔다(조봉경, 2021a: 148-149). 이는 공론화의 관점에서 공개성과 포용성의 확보가 미흡했다고 볼 수 있다. 또한 시민참여 워크숍은 의견 취합 전문가인 퍼실리테이터의 진행으로, 광화문에 대한 사전 배경 지식 없는 다수의 시민참여단 인원을 대상으로 ‘활동 소감 쓰기, 사진 찍기, 댓글 읽기, 악기 배우기’ 등 낮은 차원의 의사소통에 그쳤다⁷⁾. 광화문시민위원회 시민참여 워크숍의 참여 대상을 시민참여단으로 한정한다고 할 때 심도 있는 의사소통 중심의 집중적인 워크숍을 기대할 수도 있으나, 단편적인 아이디어의 물리적 수집과 재구성에 가까웠다는 비판에서 자유롭지 못하다.

갈등 조정 단계에서 수행된 시민참여는 참여 계층의 선정과 운영에서 부적절한 단면을 드러냈다. 앞서 광화문시민위원회 시민참여단을 도시계획 포커스그룹에서 선발하였다는 비판과 더불어, 서울시의 마지막 의견 수렴 행사인 ‘시민대토론회’ 마저 랜덤하게 선정된 시민 300명(균형 표집)을 대상으로 사전 정보 없이 진행하여 지적의 대상이 되었다. 시민사회단체와 갈등이 최고조에 이른 시기, 시민소통을 통해 의사결정 하겠다는 의지가 기계적 중립 또는 정치적 올바름에 대한 천착으로 이어진 것으로 보인다. 그러나 사업 초기 추진 여부에 대해 결정하는 단계가 아니기에 서울 시민의 통계적 대표성을 띤 균형 표집의 의의가 적은데다가, 갈등 조정 단계에 접어든 시점에서 광화문광장의 개선 방향이라는 근본적인 어젠다에 대해 토론하는 것은, 더군다나 사전 정보 공개 없이 300명의 토론을 전개한다는 것은 애당초 숙의를 통한 시민소통을 기대하지 않았다고 보는 것이 합리적이다. 이러한 관점에서 광화문광장 재구조화 사업의 수행 방식은 적절하지 못했다. 서울시가 공공 공간 조성을 위해 비교적 최근에 수행한 시민참여 정책이라는 점에서, 절차적 합리성을 위시한 조성 주체의 당위성 획득을 위한 요식 행위로 볼 수 있는 여지가 있다.