건강과 치유의 장으로서 도시공원 정책^† - 일본 국영공원을 사례로-

현대인들은 고밀화된 열악한 도시환경 속에서 신체와 정신적 건강에 대한 관심이 높아지고 있으며(서울시, 2021), 소득 수준의 향상으로 문화 향유의 욕구도 증대되고 있다. 또한 현대인의 정신건강은 급속도의 경제성장과 물질만능의 사회적 배경 하에 각종 심리 질환의 악화 형태로 나타나고 있다(보건복지부, 2021). 한편 현대의 정원과 도시공원은 사유공간에서 공적 영역에 이르기까지 확대되어가며, 개인과 사회적 휴식, 아름다움, 건강이라는 삶의 범주와 밀접한 관계로 발전하고 있다(우경숙과 서주환, 2017). 또한 자연휴양림과 치유의 숲 등 치유환경과 장소에 대한 관심과 정책이 산림복지 및 보건의료분야와 연계되어 활발히 전개되고 있다. 정원분야에서도 국가와 지자체, 마을 단위 공동체와 민간정원에 이르기까지 정원도시를 향한 생활 속 정원치유의 체계화를 도모하고 있다(산림청, 2018). 도시공원을 활용하여 정원박람회나 정원산업전을 개최하고, 정원문화활동과 교육프로그램 등을 운영하고 있으며, 주민참여를 통한 공원운영과 관리로 도시환경의 보전과 시민들의 삶의 질 향상에 시민들의 주도적 역할을 제안하고 있다(김홍렬과 조세환, 2015).

그러나 위와 같이 건강과 치유라는 사회적 중요성에 대응하는 도시공원 기능의 다변화와 정원 수요의 요구에 대한 정책들이 발표되고 있으나 실질적인 제도와 운영은 수도권과 일부 대도시에 한정되어 적용되고 있다. 또한 우리나라는 공원과 정원관련 법제와 실행에 있어 관련 부처 간에 제도가 상이하며, 지자체의 예산과 조직운영의 한계로 체계적 실행에 어려움이 있어 국민들이 체감하는 공원 속 정원문화 및 산업의 활성화에 한계를 보이고 있다.

본 연구에서는 우리나라와 유사한 체계를 가지고 있는 일본의 도시공원 중 국영공원을 대상으로 국가가 운영하는 도시공원의 조성과 운영내용을 탐색하고자 한다. 선정한 대상지를 통해 도시민을 위한 공원의 목표와 주제, 공간구성, 차별화된 주요 정원과 건강치유의 시설 프로그램 및 활동을 분석하며, 각 공원의 운영과 지역사회와 협력하는 산업과 교육 등의 교류활동을 살펴보고자 한다. 본 연구를 통해 공공의 정원으로서 지역 가치를 담은 도시공원의 활용사례를 고찰하고, 민관운영을 통한 상생의 실증적 방안을 제시하는 데 의의가 있다.

연구의 시간적 범위는 2023년 2월부터 2024년 1월이다. 문헌조사를 통해 일본 국영공원의 정보를 수집한 후 대상지를 선정하여 4월부터 현장 답사를 실시하였다. 공간적 범위는 홋카이도 삿포로시 타키노 스즈란 공원, 도쿄도의 쇼와기념공원, 니가타현의 에치코구릉공원, 효고현 아와지섬 내의 아카시해협공원이다.

내용적 범위는 국가주도 도시공원의 조성과 운영에 대한 사항으로 첫째 연구사를 통한 건강한 지역사회와 시민을 위한 도시공원과 정원정책의 현황을 고찰하였다. 둘째, 대표적 선진 사례인 일본 국영공원의 조성과 운영에 대한 방향과 실행 내용을 분석하였다. 특히 대상지에 따라 차별화된 조성 목표와 지역자산기반의 정원 및 시설들을 구분하고, 운영관리에 있어 지역사회와의 상생 활동에 대해 살펴보았다.

자료수집방법은 기존 문헌을 통해 기초정보를 확보하고, 일본 국토교통성과 각 국영공원들과 일반법인 공원재단의 웹사이트를 통해 개괄적인 내용을 정리하였다. 또한 현장답사를 실시하여 각 대상지의 조성과 운영 실태를 확인하였다. 에치코구릉공원에서는 공원관리자와의 인터뷰를 실시하여 공원의 목표와 차별화된 특화전략, 공원운영시스템, 지역사회와의 협업에 대해 질의하였으며, 답변과 함께 2021년까지의 운영관련 문서자료를 제공받았다.

선정 순서는 1단계로 기존 연구사와 일본 국토교통성 도시국에서 제공한 기초자료를 통해 17개소의 국영공원을 검색하였다. 2단계는 원전방사능의 영향권에 있어 답사가 불가능한 공원 2개소와 상시개방형의 기념공원인 로호공원 5개소는 제외하였다. 3단계로 도시민의 건강과 휴식, 자연환경의 보전이라는 근본 취지를 가진 광역권 도시공원 10개소를 대상으로 다음의 기준에 따라 선정하였다. 선정기준은 첫째 지리적 여건으로 기후대별 위치와 자연환경, 도심과 연계성 둘째, 핵심영역으로 정원과 건강, 치유의 차별화된 공간 조성 및 운영의 명확성 셋째, 지역과 소통하는 활동의 수행력으로 하였다.

홋카이도 삿뽀로시 중심에서 남쪽으로 15km에 위치한 타키노 스즈란 구릉공원의 테마는 ‘꽃과 녹지가 있는 북쪽에 살기’이다. 주제는 ‘홋카이도 풍경 만들기’로 홋카이도를 대표하는 목가적이고 느긋한 시골 풍경(시골)을 담고 있다, 이 지역은 원래 산악과 평야의 중간지대로 개척시대의 대표 목재생산지역이며, 공원화를 통해 시민들의 휴식과 휴양의 거점공원으로 변모시켰다. 특히 어린이를 위한 자연테마공원을 조성하였으며, ‘400헥타르 공간에 꽃, 숲, 놀이가 가득’ 한 가족공원으로 차별화하였다(Figure 2 참조). 자연과의 접촉: 녹-수-성(홋카이도)이란 네이밍을 설정하고, 기후대에 순응한 새로운 아한대식생과 숙근 초화, 입체 녹화 등 다양한 식생과 녹화기술을 도입하여 정원과 화단을 조성함으로써 친밀한 생활공간을 연출하고 있었다.

Figure 2. Takino Suzuran hillside park

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공간 영역은 크게 4개의 지역으로 구분하였다. 중심시설지역(chushin), 산림 계류지역, 서측 자연박물관이 있는 다키노의 숲, 동남측 다키노의 숲으로 이루어져 있다. 중심시설지역에는 어린이 대상의 놀이와 환경교육 프로그램에 따라 주제별 건축물과 시설이 조성되어 있다. 계류지역은 자연형의 다양한 물놀이시설, 실내외 모험시설인 개미굴, 토담슬로프 등이 있다. 자연교육정보인 타키노자연백과사전을 운영하여 케릭터인 다람쥐와 함께 숲지역(forest zone)에서의 산야초 등 초화정보와 생물체험교육을 소개하고 있으며, 타키노 포레스트클럽의 자원봉사자에 의해 교육을 받고 있었다(https://www.tachinopark.com).

주요정원은 목가적인 언덕의 컨트리가든과 언덕아래 컨트리하우스, 그리고 자연정원으로 구분된다. 자연정원은 대상지 좌우의 두 개의 폭포를 사이로 계류와 숲속 쉼터, 베리어프리 숲길을 조성하여 아이들도 숲길 산책이 가능토록 하였다. 언덕의 컨트리가든은 아한대기후로 호설지역의 특성을 이용하여 겨울에는 스노우파크로 활용하였다. 상시 월별로 플로럴 이벤트 행사를 통해 시민들이 늘 변화하는 공원을 즐기도록 하고 있다.

지역봉사자들의 활동 유형은 주요 테마 자원을 체험하는 환경학습, 천문과 생태의 자연체험, 시설안전요원, 화훼교육, 오토리조트 및 캠프장 관리영역으로 구분된다. 정원관련교육인 화훼교육과 홍화연구회가 지역민을 중심으로 이루어지고 있었다.

쇼와기념공원은 장방형의 긴 도쿄도에서 서측 중심지역인 다치카와시와 아키시마시에 걸쳐 교통 환승지역에 위치한 대형근린공원의 특징을 가지고 있다. 쇼와천황 재위 50년 기념사업의 일환으로 다치카와 미군이 주둔했던 장소에 조성된 기념공원으로 개원하였으며, 국영공원 중 면적은 가장 작으나 접근성이 높아 가장 많은 방문객수를 자랑하고 있다. 개발테마는 ‘녹의 회복과 인간성 향상’이다. 기념공원시설로 미군기지 유적지, 전형적 도시생태하천의 지류를 담고, 건강교육시설로서 바터골프, 전시시설, 풀장, 생태환경교육센터 등을 운영하고 있다.

공원은 L자형 형태로 중심의 계류를 따라 세 구역으로 구분된다. 우측 상부 고모레비지역은 숲과 일본전통정원과 전통 마을, 계류원으로 구성되어있고, 중앙부는 중앙잔디광장과 화목원 워터풀 지역, 좌측 주입구는 입구광장과 가로정원이 배치되어 있다. 어린이들을 위해서는 어린이의 숲인 포레스트 하우스가 있으며, 어린이용 먹거리와 상품들을 판매하는 숲키오스크를 설치하여 운영하고 있다(http://www.showakinen-koen.jp).

주요정원으로 수도권 최대 규모인 약 6ha의 일본 정원이 있어 전통정원을 보전하고 알리는 역할을 하고 있다. 에도 시대에 발달한 ‘이케센 원형 정원’이라는 유형으로 축경식 자연관과 전통문화에 대한 체험프로그램을 진행하고 있다. 다양한 일본 정원의 전통 기법을 감상할 수 있으며, 최초의 국영 분재 전시 시설인 분재 정원이 정원 내에 조성되며, 분재전시교실을 열고 있다(Figure 3 참조). 식물정보로는 꽃과 식물, 계절별 안내를 온라인으로 제공하며 800여종의 식물 중 174종에 대한 원화가이드북 ‘하나고요미’를 판매하고 있다. 공원 홈페이지에 소개하고 있는 ‘플라워소스’는 꽃의 위치정보와 주변시설, 개화시기, 특성을 명기하고 있다. 또한 식물문화센터인 하나 미도리 문화센터에서는 식물문화를 배울 수 있는 프로그램을 운영하고 있다.

Figure 3. Showa Kinen Park

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자연관찰과 전시투어로는 자연학교 운영과 자연관찰투어, 야생조류관찰, 밤의 관찰 쇼, 목재공방 등이 있다. 봉사자 활동유형은 자연학습운영과 허브와 초목 해설사, 전통정원과 전통마을 해설사 등에서 활동하였다.

중서부해의 대표적 지역인 니가타현에 위치한 에치코구릉공원은 일본해에 면한 최초의 국영공원이다. 이 지역은 구릉지와 산림의 자연경관이 아름답고 환경이 청정하며, 호설지역으로 국내외 관광자원으로 유명하다. 공원의 주제는 ‘하늘에서 배우고, 땅에서 놀고, 사람과 만나는 越의 마을’로 지역특징을 기반으로 한 자연자원과 일체화된 내용을 설정하고 있다. 전략적으로 유연한 산세와 구릉, 다채로운 기상환경을 최대한 활용하여 연중 이용토록 하였다. 공원은 장방형의 형태로 주요시설이 있는 건강구역과 자연생태의 숲인 사토야마구역의 두 영역으로 구분된다. 자연환경과 호설지역의 특성을 이용하여 3계절과 겨울의 1계절(사토야마구역은 겨울에 폐쇄)을 차별화하여 관리측면에 있어 실리적으로 운영하고 있었다.

주요 공원이용구역인 건강구역에는 원형광장을 중심으로 주요정원과 수경호반시설, 가든파크센터, 복합편의시설들이 환원형으로 배치되어있다. 대표적 주요정원은 향기장미정원(aroma rose garden)이다. 장미원의 시작은 지역 공단의 기업가가 기르던 장미를 공원에 기증하면서 시작되었고, 향기의 분류로 재배된 세계 최초의 장미원으로 이식과 품종 자료를 정리 후 2015년 5월에 ‘향기로운 장미 정원’을 개장하였다. 자원봉사자와 함께 관리하며 제16회까지 국제향기의 장미 신품종 콩쿠르를 열어 매년 세계 각국 장미의 육종가를 대상으로 신품종을 공모하고 있다. 영국, 덴마크, 한국, 독일, 프랑스 등에서 수십 여종이 출품되며, 조건은 한랭지인 본 공원에서 2년간 동일조건으로 자란 후 봄과 가을에 향기전문가의 심사로 수상이 결정된다. 대회를 통해 수상한 장미들은 길을 따라 연도별로 안내명찰과 함께 전시되어 있었다(Figure 4 참조). 6월 장미축제 시에는 약 800품종을 전시하고 이 시기 방문객이 약 8만명으로 공원이용자의 50%를 차지한다.

Figure 4. Echigo hillside park

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사토야마구역은 생태환경교육센터인 Echigonian을 통해 실내교육과 실외 산림, 논습지생태공간에서 운영하고 있다. 또한 산림목재지역으로서 호쿠라쿠 지역의 근대 주거지와 목재소, 마을을 보존하여 전시하고, 체류시설로 캠프장을 운영하고 있다. 호설지역으로 겨울시즌은 스노우월드로 새롭게 개장한다(https://echico-park.jp).

공원관리자와의 운영관리에 대한 인터뷰에서는 지역제휴를 강조하고 있었다. 꽃의 수경관, 사토야마 만들기의 관리 작업, 각종 이벤트에서 자원봉사자, NPO의 파트너쉽형 관리운영을 실시하고 있었다. 21년도 약 3천명, 누적 51,500여명이 봉사활동을 하고 있으며, 부모와 자녀가 고루 봉사할 수 있도록 참여기회를 다양화 하고 있다. 자연환경교육과 지역 생산품들의 PR이나 지역 가든투어리즘에 동참하는 등 지역협력 강화의 촉진사업을 시행하고 있었다. 특히 장미 테마를 지역 화훼 산업과 협업하는 아이디어로 겨울의 볼거리인 ‘크리스마스 로즈 페스타’를 열고 있다, 관찰과 전시투어로서 자연학교 운영과 자연관찰투어, 야생조류관찰, 밤의 관찰 쇼, 공방 등을 운영하고 있었다.

효고현 고베시 남쪽의 아카시해협대교를 건너 아와지섬 북부에 위치한 아카시해협공원은 대표적인 간척토 반출 후 섬을 재활용한 재생공원이다. 주제는 ‘자연과 인간의 공생, 사람과 사람의 교류’를 담는 ‘해변의 원유공간(garden healing space)’이다. 본 부지는 오사카 인공섬인 간사이국제공항을 조성하기 위한 토취장이었다. 이러한 배경을 기반으로 자연을 본래의 모습으로 회복시키고 다양한 동식물과 인간이 공생할 수 있는 공간을 창조한다는 개념으로 자연공원과 현대건축의 공존과 상생의 장을 추구하고자 조성되었다.

공간은 크게 4개 구역인 해변전망구역, 가족잔디광장, 구릉형 정원테라스, 호수정원으로 구분되며, 좌측에 인접한 복합컨벤션문화구역을 연계해 이용하고 있다. 해변전망대에서는 대협 반대편의 간사이공항이 보인다(https://awaji-kakyopark.jp).

주요 핵심 정원은 두 유형으로 나뉜다. 하나는 대해협의 경관를 향한 하늘의 테라스이며, 또 하나는 토취 후 능선에서 바다쪽으로 배치된 하나의 거대한 조망형 해협정원이다. 해변에는 바다의 테라스, 평지에는 융단형으로 펼쳐진 다이치노니지정원, 미류나무와 흐르는 계류 사이 달의 테라스, 폭포와 돌을 이용한 7개 폭포의 테라스, 그리고 가장 상부에 하늘의 테라스가 오사카만을 바라보고 있다. 또 하나는 호수와 수변, 가로, 석양을 감상하는 테마로 하나노시마섬의 정원, 포플러언덕, 팜가든, 우쓰로이노니와 정원이 조성되어 있다. 해협정원은 거대한 자연과 인간 모두를 치유하는 자연정원으로 역할을 담당하고 있었다.

인근 복합문화시설지역인 아와지 유메부타이에는 국제회의장과 호텔, 대형 온실의 식물원, 그리고 안도 다다오가 설계한 100개의 화단 하쿠단엔이 있다. 하쿠단엔은 하늘정원과 바다회랑, 산회랑으로 구성된 재생정원이다. 100개의 화단에는 효고현의 현화인 국화과 일종의 노지가쿠를 대표수종으로 보전․전시하고 있는데 해안근처 주로 절벽에서 자라는 지역종으로 발견한 식물학자와 연계해 홍보하고 있었다. 본 공원은 도심이나 주거지역이 아닌 자연구역인 섬에 위치하고 있으며, 공원재단이 아닌 아와지해협공원관리센터에서 관리운영하고 있어 타 공원에 비해 공원의 기본 정보와 서비스 등의 안내, 지역사회와의 네트워크가 상당히 부족한 실정이었다(Figure 5 참조).

Figure 5. Akashi Kaikyo Park

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국영공원의 조성취지는 국가 또는 지역의 주요 자원을 보전과 육성, 활용을 전제로 광역권역의 도시민들의 건강과 치유의 장을 마련한다는 핵심 거점의 역할을 수행하는 것이다(일본, 도시공원법 제2조 1항). 특히 지자체가 운영하는 도시공원과 차별화하여 대규모 면적의 수려한 자연경관자원을 국가 자산으로 수용하고, 조성내용에 있어 광역권 이용수요의 다양한 요구에 대응하였다. 설치 목적에 부합하여 기능을 충분히 발휘할 수 있도록 배치, 규모, 입지에 대해 도시공원법을 개정하여 체계화된 가이드라인을 제공하고 있다(도시공원법 제3조 2항). 공간구성에 있어서 광역권의 시민들을 위한 건강과 치유의 공간과 자연보전과 활용의 공간을 명확히 구분하고, 조성 시에는 이 기본 방침에 철저히 따르도록 한다.

대상지를 비교분석한 결과 각 공원별로 국영공원의 기본 지향점인 자연에서의 배움과 보전, 사람과 사람간의 커뮤니티로 일관된 방향성을 담고 있었다. 자연을 상징하는 녹, 수, 하늘의 아이템을 담고 사람과 사회를 상징하는 인류, 관계, 상생과 커뮤니티에 대한 목표를 추구하였다. 대상지의 위치는 광역권 도시의 기후대와 지리적 내용들을 담아 차별성을 부각하였다. 아한대에서부터 아열대 기후대에 지역 수종과 산림형, 구릉지형, 도심형의 자연지형을 적극적으로 활용한 시설들을 조성하고, 3계절형과 겨울형의 개장공간의 영역을 구분하여 운영상 효율성을 극대화 하였다. 주요 주제는 지역자연경관과 자연자산을 살리는 산림형과 해양형 공원이 있으며, 도심지에서는 일본의 전통정원과 유산을 통한 역사문화와 장소의 생활사를 담기도 하였다.

공간구성은 대형공원의 규모 특성에 따라 2개에서 4개의 권역계획을 1차로 수립하였는데 권역별로 시설집중권역과 자연역사보전권역으로 구분하였다. 시설집중지역에 공원의 기본시설인 주차장, 안내사설과 식음시설을 겸한 활동시설의 복합편의시설이 잔디광장 등이 연계되어 기본적인 공원의 건강과 휴식을 위한 장을 마련하였다. 식음시설 뿐 아니라 다양한 체험 놀이시설과 프로그램들은 개별 요금을 받을 수 있기도 하였다. 자연보전권역에는 생태학습장을 조성하고, 산책로 사이로는 지역의 삼림과 다양한 동식물들을 관찰할 수 있도록 안내시스템을 마련하였다. 또한 숲속 캠핑장이나 파크골프장 등 가족들이나 이웃들과 함께 머물고 즐길 수 있는 시설들을 조성하였으며, 구릉형의 입체화를 통해 전망공간과 시설을 배치함으로써 공원전체의 경관을 조망할 수 있도록 하였다.

광대한 공원의 전 지역을 이용자 유형별로 편리하게 체험할 수 있도록 다양한 순환교통망을 설치 안내하고 있었다. 도보와 자전거, 사회적 약자 이용서비스 내용을 담고 있었다. 베리어프리 디자인을 명확하게 도입하고, 정거장형 순환버스를 운영하고 있으며, 일정 간격으로 화장실과 벤치, 음료자판기가 마련되어 있었다. 특히 캐릭터들을 이용한 친근한 해설과 상시 온오프라인의 다채로운 안내시스템을 통해 가독성과 편의성을 높였다(Table 2 참조).

정원은 각 국영공원마다 지역의 자연자산을 보전하고 지역민과 함께 가꾸어간다는 방향성을 담고 있었다. 일본전통정원과 생활정원, 향기장미원, 100개의 화단 등 주제가 담긴 정원들을 핵심시설로 활용하여 차별화를 두었다. 또한 계절마다 강조하는 초화를 주제로 식재함으로써 방대한 자연 속에 아름다운 대형 초화정원이 만들어지게 하였다. 특히 각 공원마다 보전하고 있는 지역종의 식생자원을 전시하고, 야생화나 동식물상의 상세한 정보를 상시 온오프라인 상에 실시간으로 공유하였다. 정원의 식물종은 공원의 조경용 수종에 그치지 않고 수 백여종의 다양한 목본류와 초본류을 보유하고 있었다. 정원문화의 확대를 위해서는 정원문화이야기를 담은 서적을 출간하여 상품화로 발전시키기도 하였다. 모든 공원의 정원 식재는 기본적으로 사계절 변화하는 아이템을 담아 핵심시설인 정원과 산림의 다양한 변화를 꾀하였다. 또한 정원감상과 함께 전시와 교육을 실시함으로써 단순한 휴식의 장이었던 공원이 건강과 치유의 공공을 위한 정원화로 변모하고 있었다.

공원운영은 광역권 수용력에 대응하여 효율성을 높이기 위해 차별화된 공원시설을 민간과 협력하여 적극적으로 운영하고 있었다. 공원관리자와의 인터뷰에 따르면 특화를 위한 주제시설, 카페 등의 식음시설과 체험시설, 다양한 유형의 숙박시설을 민간위탁으로 운영하고 있으며, 공원마다의 수익을 자유롭게 창출토록 하였다. 국영공원의 입장료는 국가로 귀속되며, 각 국영공원의 규모와 특성, 수익 등에 따라 매년 평가를 통해 예산을 배분하였다. 공무원인 공원관리자들은 전국 국영공원을 순환하여 근무하며, 직원복지측면에서 개인별 여건에 따라 한 국영공원에서 일정기간 이상의 연속근무도 가능토록 배려하였다. 국영공원시설은 도시공원법을 토대로 운영되는 유료시설이지만 저렴한 가격과 함께 운영에 있어서는 지역기업 연계 및 자원봉사자의 활용을 기반으로 지속성과 안정성을 확보하고 있었다. 국가지원으로 통일된 경제적 요금을 책정하고, 국영공원 어디든 이용하는 연간이용카드를 제공하였다. 민간시설은 선택적으로 요금을 지불하는 자율성을 통해 공공기반의 효율성과 시설개선, 변화의 가능성을 열어놓았다.

관리에 있어서도 지역의 NPO와 자원봉사자들은 안내와 관리, 홍보, 공원의 조성과 평가에도 적극적으로 참여하고 있었다. 또한 광역권의 지역관광과 연계산업의 시너지, 국제적 관광산업으로의 확장에 힘쓰고 있었다. 외국인 통역이 가능한 안내센터와 홈페이지에는 외국어 안내지도가 제공되며, 대단위 국제행사의 개최로 지역사회의 자부심과 지역을 국제적으로 알리는 지역관광산업 활성화에도 기여하고 있다.