현대 정원도시의 다원적 기능 분석과 정책 방향^†

정원과 정원도시에 대한 사회적 관심이 증가하고 있다. 정원에 대한 국민들의 관심은 2013년 제1회 순천만 국가정원박람회를 계기로 폭발적으로 증가하였다. 트렌드 분석 결과, 지난 10년간(2014~2023년) ‘정원’ 언급량은 코로나19가 전국적으로 확산한 2021년을 제외하고 매년 늘어나는 추세로, 연평균 8.05% 증가하였다. 정원에 대한 사회적 관심은 정원도시로 연결되었고, ‘정원도시’ 언급량 역시 연평균 15.03% 증가하고 있다(그림 1 참조)¹⁾. 특히, 2023년은 2022년 대비 ‘정원도시’ 언급량이 75.66% 증가하여 최근 정부와 지방자치단체의 정원도시 조성에 대한 의지를 읽을 수 있다.

그림 1. 정원 및 정원도시 언급량

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정원도시를 도시 발전 방향으로 설정한 지방자치단체가 증가하고 있다. 2013년과 2023년 순천시 국제정원박람회의 성공적 개최는 쇠퇴하는 지방 중·소도시는 물론 도시 경쟁력 강화와 차별성 확보가 절실한 광역지자체의 벤치마킹 모델이 되었다. 서울, 경기, 울산, 경기, 강원, 충남, 전남 등을 포함한 37개의 광역·기초 지자체가 공식적으로 정원도시를 미래 도시 발전 방향으로 선언하였다. 2024년 기준, 전국 69개의 지자체는 정원도시 조성을 위한 관련 조례를 제정하였고, 서울특별시를 포함한 9개 지자체는 정원도시 정책을 위한 담당 부서를 신설하거나, 부서 명칭을 변경 또는 변경 추진 중이다.

중앙행정기관과 대통령 소속 위원회에서도 정원도시 정책을 확대 추진하고 있다. 국가 차원의 정원도시 정책은 산림청이 주도하고 있다. 정원에 대한 사회·정책적 수요를 반영하여 산림청은 2015년 기존 「수목원의 조성 및 진흥에 관한 법률」을 「수목원·정원의 조성 및 진흥에 관한 법률」(이하 수목원정원법)로 개정·시행하였다. 이에 근거해 2015년 순천만국가정원, 2019년 울산태화강국가정원을 국가정원으로 지정하고, 다양한 유형의 정원 조성 및 관리·운영 정책을 추진 중이다. 산림청은 「수목원정원법」에 근거해 2021년 수립한 법정계획 ‘제2차 정원진흥 기본계획(2021~2025)’에서 정원문화 선도도시 육성 프로젝트 추진을 통한 정원관광 거점지역 조성을 제시하였다. 계획 이행을 위해 2024년 업무계획에 지방소멸위기 극복을 위한 정원기반 정원도시 조성을 포함하였고, 7개 지자체 대상의 정원도시 공모사업을 2025년부터 추진할 예정이다. 제7기 국가건축정책위원회는 비전으로 “공원 같은 나라, 정원 같은 도시”를 제시하였고, 이를 뒷받침하는 세부 정책과제로 ‘스마트 네오 가든 시티 조성’, ‘거리그린벨트 조성’, ‘기후변화 적응형 도시문화 환경 및 도로 구조 개선’ 등을 제시하였다. 대통령 직속 지방시대위원회가 발표한 ‘제1차 지방시대 종합계획(2023~2027)’에서는 분야별 중점과제로 정원 인프라 구축을 제시하였고, 서울특별시, 부산광역시, 울산광역시, 세종특별자치시, 충청북도, 충청남도, 전라북도, 대전광역시 등은 정원과 정원도시 조성을 시·도 지방시대 계획에 포함시켰다. 오늘날 우리나라의 정원도시 정책은 정부부처와 지자체를 포함한 다양한 행정기관에 의해 전국적으로 확산하고 있다. 이러한 정원도시 정책이 일시적인 유행으로 그치지 않고, 지속가능한 도시 정책으로 정착하기 위해서는 정책 시행 이전에 기본 방향을 설정하고, 정원도시 조성과 운영에 참여하는 다양한 주체 간 합의를 도출하는 과정이 필수적이다.

정원도시는 도시가 직면한 복합적인 문제와 도전 과제에 정원으로 상징되는 녹색인프라의 다원적 기능을 기반으로 대처하기 위한 도시계획 수단으로 탄생하였다. 19세기 말 영국 에베네저 하워드(Ebenezer Howard)가 주창한 정원도시(Garden City)는 단순 녹지 공간의 확충과 관리·운영이 아닌 자본주의의 발전과 급속한 산업화로 인해 과밀화된 도시의 공해 및 빈민가 형성 등의 문제와 농촌의 황폐화 문제를 함께 해결하기 위한 도시 계획적 차원의 처방이었다. 하워드의 정원도시는 영국을 넘어 유럽 국가, 미국, 일본, 싱가포르, 말레이시아, 뉴질랜드 등 전 세계적으로 확산하였다. 정원도시로의 브랜딩에 성공한 해외 국가와 도시들은 개별 국가 및 도시의 여건과 문제 인식에 따라 서로 다른 형태의 정원도시를 추구하고 있다. 하지만 공통점은 복합적인 도시 문제와 도전 과제 해결을 위해 정원의 상징성과 다기능성을 활용한 국가 또는 도시 단위의 정책과 계획을 수립하고 사업을 추진한다는 것이다.

2020년 이후 16개의 지자체에서 정원도시 계획을 수립 완료했거나 추진 중이다. 또한, 2025년부터 산림청의 정원도시 정책 사업이 본격화됨에 따라 다수의 지자체는 정원도시 계획 수립을 준비하고 있다. 산림청의 정책 방향에 따라 수립되는 지자체 정원도시 계획은 정원, 수목원, 도시숲, 가로수 등 산림청 소관의 공간 확충에 집중할 수 밖에 없는 한계가 있다. 이는 해당 기관의 정책적 목표와 역할에 기인한 것으로, 정원도시 정책이 보다 종합적인 도시 관리 및 지속가능성 증진과 연계되기 위해서는 다양한 정책 주체 간 협력과 조정이 필요하다. 정원 계획이 아닌 정원도시 계획은 향후 5~10년간의 지자체 정원도시 정책 방향을 결정하는 지침서로, 단순 녹지 조성이 아니라 각 지자체가 직면한 도시 차원의 복합적 문제를 해결하기 위해 수립해야 한다. 정원도시 계획은 ‘가든(Garden)’으로 상징되는 녹색인프라(Green infrastructure)의 구축, ‘가드너(Gardener)’로 상징되는 녹색 시민과 전문가의 양성, ‘가드닝(Gardening)’으로 상징되는 혁신 기술 및 문화‧예술과의 연계를 통해 정원도시의 다원적 기능을 구현하는 방향으로 수립될 필요성이 있다.

본 연구는 단일 부처 중심의 단편적 기능 기반 정원도시 정책이 확산되는 현 시점에서, 정원도시가 해결해야 할 현대 도시 문제를 규명하고, 이를 효과적으로 해결하기 위해 정원도시가 수행해야 할 다원적 기능을 분석하는 것을 목적으로 한다.

국내 정원도시 관련 연구는 2010년대 후반부터 증가하는 추세이다. 박재민 등(2017)은 에베너저 하워드의 정원도시가 등장한 배경과 그린인프라 관점에서의 특성을 살펴보고, 이것이 유럽, 미국, 일부 기성도시들에 전파되어 변모한 내용을 고찰한 후, 상징, 기능, 실천의 측면에서의 함의를 제시하였다. 박진빈(2019)은 에베너저 하워드의 정원도시 사상에 영향을 미친 로버트 오웬(Robert Owen)과 제임스 실크 버킹엄(James Silk Buckingham)의 모범도시 연구와 미국적인 요인을 살펴보고, 정원도시가 미래도시 구상을 넘어 현실 세계에 구현될 수 있었던 이유로 ‘사회적 개인주의’ 사상, 이상적 공동체와 현실적 이윤 창출의 목표를 조화시킨 점을 제시하였다. 정문선과 임현정(2021)은 전주시의 정원도시 추진을 위해 시유지 유휴 공간을 대상으로 정원 조성 및 녹화가 가능한 대상지를 찾고, 시민 의견 수렴 결과를 바탕으로 권역별 구체적인 활용 방안을 제시하였다. 이광희(2021)는 정원과 정원도시의 역사 및 발전 과정을 고찰 결과를 바탕으로 국내 정원도시 추진 전략을 제안하였다. 이서영 등(2022)은 영암·해남 관광레저형 기업도시 솔라시도를 정원도시로 구현하기 위한 전략과 구상안을 제안하였다. 안명준(2023)은 정원을 매개로 나타나는 도시 구조와 시민 행태를 볼 때 새로운 정원도시론인 ‘통합적 정원도시론’이 필요하다는 것을 다각적으로 검토하였다. 이명준 등(2024)은 국내 정원도시 조직 체계를 분석하여 유형화하고, 프로젝트 사례 분석을 통해 주요 쟁점 사항을 도출하였다. 조담빈과 배정한(2024)는 싱가포르 친환경 도시 정책의 역사적 변화 과정을 세 단계로 구분한 후, 각 시기의 정책에 담긴 정원의 의미와 구현 방식을 분석하였다. 선행 연구 검토 결과, 국내 정원도시 관련 연구는 에베네저 하워드의 정원도시 이론의 특성을 고찰하고, 이것이 국가별로 어떻게 적용되었고, 어떤 함의를 갖는가를 제시하는 것이 주를 이루고 있다. 2020년 이후 국내 정원도시 정책이 확대되면서 도시개발 및 지역 활성화 목적의 정원도시 추진 전략과 국내 정원도시 정책의 특징을 분석하는 연구가 나타나고 있다. 본 연구는 오늘날 우리 도시가 직면한 사회·경제 및 환경적 차원의 복합적 위기 상황을 극복하기 위해 정원도시 정책 추진 시 고려해야 할 정원도시의 다원적 기능을 분석한다는 차별성을 갖는다.

현대 정원도시의 개념과 다원적 기능을 설정하기 위해서는 먼저, 정원도시와 관련 있는 오늘날의 도시 문제와 이슈를 정리할 필요가 있다. 19세기 말 영국에서 등장한 정원도시 개념은 미국, 일본, 프랑스, 독일, 싱가포르, 뉴질랜드, 중국 등 전 세계적으로 확산되어 오늘날에 이르고 있다. 국가별로 정원도시를 통해 이루고자 하는 목적과 구현하는 방식의 차이는 있으나, 정원도시를 통해 해당 시대와 해당 국가 및 도시가 처한 문제를 해결하고자 했다는 점은 공통적이다. 현대 도시는 사회적, 기술적, 경제적, 환경적, 정치적 측면에서 다양한 문제와 도전 과제에 직면해 있다. 이러한 문제와 도전 과제는 서로 밀접하게 연결되어 있으며, 도시의 지속가능한 발전을 위협하고, 시민 삶의 질을 저하시키고 있다. 정원도시는 이러한 복합적 문제를 해결하기 위한 혁신적인 도시 모델로 기능해야 한다. 본 연구에서는 오늘날 도시가 직면한 문제와 이슈를 사회, 기술, 환경, 경제, 정치 차원으로 구분(STEEP)하여 정원도시가 소환된 이유를 살펴보고, 정원도시의 계획 방향 설정을 위한 단서를 마련하고자 한다.

정원도시의 속성을 ‘자연’, ‘관심·돌봄’, ‘문화·예술’로 구분하였다. 첫째, 자연이다. 정원도시는 ‘정원’으로 상징되는 자연 자원의 확충과 보전, 그리고 연결성 강화가 주요한 도시계획 요소이다. 정원도시의 ‘자연’이라는 속성에는 자연친화성, 친환경성, 생물다양성, 회복탄력성이라는 가치가 내포되어 있다. 둘째, 관심과 돌봄이다. 정원도시는 자연을 매개로 개인과 개인, 개인과 자연, 개인과 도시를 연결하는 사회적 인프라를 구축하는 것으로 자연, 지역사회, 도시에 대한 관심과 돌봄으로 지속가능한 도시환경을 만들어가는 것이다. 관심과 돌봄의 속성에는 포용성, 형평성, 일상성의 가치가 내재되어 있다. 셋째, 문화와 예술이다. 정원도시는 자연 자연과 문화, 예술, 그리고 기술이 결합된 도시이다. 현대 도시민의 라이프스타일을 반영한 정원문화의 생산과 확산 기지로 기능하며, 심미적으로 탁월한 자연 자원 기반의 예술 작품을 창작하는 도시이다. 또한 혁신 기술의 적극적 활용을 통해 도시 위기를 극복하고, 도시 관리의 효율성을 제고하는 도시로 볼 수 있다. 문화와 예술 속성에는 심미성, 창의성, 지역성의 가치가 내포되어 있다.

정원도시의 속성별 계획 분야를 도시·환경, 생활·건강, 문화·관광, 산업·경제, 교육·연구 등 5가 분야로 구분하고, 분야별 정원도시의 기능을 19가지로 종합하였다.

도시·환경 분야는 ‘탄소흡수원 확충을 통한 기후위기 완화’, ‘폭염, 홍수, 한파, 폭설 등 기후위기 현상에 대한 적응력 강화’, ‘탄소중립 및 에너지플러스 도시 관리 시스템 구축’, ‘동·식물 다양성 보전과 증진’, ‘정주 환경의 질 제고’, ‘도시 미화 및 경관 개선’ 등 5가지를 도출하였다. 생활·건강 분야는 ‘보행을 포함한 신체활동 기회 증진’, ‘정신적·심리적 건강 개선’, ‘건강하고 저렴한 먹거리 접근성 제고’, ‘자연·문화·예술 교육 및 프로그램 참여 기회 확대’, ‘도시 소속감 및 공동체 의식 강화’, ‘사회적 계층과 세대 간 갈등 완화’ 등 6가지를 도출하였다. 문화·관광 분야에서는 ‘도시 정체성 및 브랜드 형성·강화’, ‘관광 활성화’, ‘정원 문화의 다양성 증진 및 시민 인식 제고’ 등 3가지를 도출하였다. 산업·경제 분야에서는 ‘산업 생태계 구축과 일자리 창출’, ‘지역 소비 촉진 및 경제 활성화’ 등 2가지를 도출하였다. 마지막 교육·연구 분야에서는 ‘정원도시 관련 전문인력 양성’과 ‘정원도시 관련 연구·개발 활성화’ 등 2가지를 도출하였다(표 3 참조).

종합적으로는 환경적 차원(4.01)의 도시 문제 및 이슈가 정원도시와 관련성이 가장 높은 것으로 나타났다. 그 다음으로 정치적 차원(3.70), 사회적 차원(3.68), 경제적 차원(3.54), 기술적 차원(3.43)순이었다. 개별 요소로는, ‘기후위기로 인한 지구 온도 상승, 폭염·홍수·한파 등 이상기후 빈도 증가’가 정원도시와 가장 밀접한 관련이 있는 도시문제인 것으로 나타났고, 그 다음으로 ‘정신 건강 문제 증가(자살, 스트레스, 우울증 등)’, ‘생태계 변환 및 생물다양성 감소’, ‘ESG 등 탄소중립경제로의 전환 촉구’ 순이었다.

공무원 집단과 전문가 집단 간의 인식 비교 분석을 위하여 t-test를 통해 검증해 본 결과, 통계적으로 유의한 범위에서 사회적 차원의 ‘온라인 기술 발전과 보편화 등으로 인한 사회적 상호작용 감소’, ‘신체 건강 문제 증가(비만, 고혈압, 당뇨, 심혈관 질환 등)’, ‘정신 건강 문제 증가(자살, 스트레스, 우울증 등)’요소에 대해 전문가 집단은 공무원 집단에 비해 관련성을 높게 인식하는 것으로 나타났다. 또한, 기술적 차원의 ‘디지털 기술 혁신의 가속화로 인한 노동시장, 인프라 구축 및 관리, 여가문화의 변화’와 환경적 차원의 모든 도시 문제 및 이슈에 대해 통계적으로 유의한 범위에서 전문가 집단이 공무원 집단에 비해 관련성을 높게 인식하는 것으로 분석되었다(표 4 참조).

AHP 분석 결과, 정원도시의 세 가지 속성 가운데 자연(중요도 0.457)이 가장 중요한 속성으로 나타났다. 정원도시 계획 수립할 때 우선순위를 정하는 기준으로 자연자원의 연계를 통한 녹색인프라의 조성과 관리를 가장 중요하게 인식하고 있다, 그 다음 순으로는 관심·돌봄(중요도 0.278), 문화·예술(중요도 0.265)로 나타났다. 정원도시의 속성별 10가지 가치 요소의 가중치를 산출한 결과 1순위로 자연친화성(중요도 0.156)이 도출되었다. 2순위는 일상성(중요도 0.122), 3순위는 친환경성(0.112)이 확인되었다. 이를 통해 정원도시 계획은 자연과 인간 정주 환경의 유기적 연결성을 극대화하여 시민들이 일상 생활 속에서 다양한 정원 문화를 향유할 수 있도록 지원하고, 기후위기와 탄소중립에 대응한 친환경 도시환경과 시스템을 구축하는 것을 고려해 수립해야 한다는 것을 알 수 있다(표 5 참조).

수도권 및 광역지자체, 지방 중·소도시, 신도시·계획도시 등 도시 유형별로 정원도시 계획 수립 시 고려해야 할 정원도시 기능의 중요도를 분석하였다. 분석 결과, 수도권 및 광역지차체에서는 ‘정신적·심리적 건강 개선’과 ‘정주환경의 질 제고’ 요소가 가장 중요한 기능으로 나타났다. 이는 대도시에서의 높은 인구밀도, 경쟁적 사회 구조, 환경적 스트레스 요인 등이 주민들의 정신 건강과 생활 만족에 미치는 영향을 반영한 결과로 볼 수 있다. 따라서 대도시 정원도시 계획은 주거지와 근무 환경을 중심으로 스트레스 완화, 우울증 예방, 심리적 회복을 지원하는 정원공간 조성 전략이 필수적으로 포함되어야 하겠다.

지방·중소도시에서는 ‘정주환경의 질 제고’, ‘도시 미화 및 경관 개선’의 요소가 상대적으로 중요한 기능으로 인식되었다. 이는 지방 도시들이 직면한 인구 감소, 노후화된 주거지와 공공공간, 경제적 활력 저하 등의 문제를 반영하는 결과로 해석할 수 있다. 이에 따라 지방 중·소도시의 정원도시 계획은 주택지, 가로 공간, 공공시설을 중심으로 도시 환경을 개선하고, 정주 매력을 높이는 방향으로 추진될 필요가 있다.

신도시 및 계획도시에서는 ‘보행을 포함한 신체활동 기회 증진’, ‘정신적·심리적 건강 개선’ 요소가 중요하게 나타났다. 이는 신도시 거주자들이 보다 쾌적한 환경에서 건강한 생활 방식을 실천할 수 있는 정원 기반 인프라를 기대하고 있음을 시사한다. 따라서 신도시 정원도시 계획은 시민들의 신체적·정신적 건강 증진에 중점을 두고, 보행 중심 정원 네트워크, 공공녹지 내 운동 공간, 복합 웰니스 가든 등과 같은 설계를 포함하는 것이 바람직하다(표 8 참조).