공개공지 이용 활성화를 위한 IPA 기반 공간 요소 우선순위 분석^† - 서울시 이용자 설문을 중심으로 -

공개공지(privately owned public spaces, POPS)는 민간 건축물 내에 조성되지만 일반 시민에게 개방되는 공공공간으로서, 고밀․고집적 도시 환경에서 공공공간의 부족을 보완하는 역할을 수행한다. 특히 토지 이용 효율성이 극대화된 도심에서는 신규 공공부지 확보에 한계가 있으므로, 공개공지는 보행, 휴식, 체류 등 시민의 일상적 활동을 지원하는 생활권 거점 공간으로 기능한다(Kayden, 2000). 물리적 측면에서 공개공지는 고밀도 도심 내에서 일조와 개방감을 확보하는 공간적 완충지(buffer zone)로서 기능한다(Huang and Franck, 2018). 또한, 단절될 수 있는 보행 네트워크의 연속성을 강화하고(Dunlop et al., 2023), 보행자의 머무름을 유도함으로써 가로의 활력을 증진시키는 핵심 장치가 된다. 사회적 측면에서 공개공지는 다양한 계층의 시민들이 조우하는 장소를 제공하여 사회적 결속을 유도한다. 이는 개인들을 서로 연결함으로써 공동체 의식을 형성하는 장치가 되며, 도시 내 다양한 사회적 요구를 충족시키는 필수적인 장소로 기능한다(Uysal, 2023). 또한 이용자에게 심리적․신체적 쾌적성과 안전을 제공한다. 시민들은 이곳에서 능동적․수동적 참여와 탐색 등 욕구를 충족시키며, 개방된 장소에서의 휴식과 상호작용은 최종적으로 도시의 거주성을 높이는 등 긍정적인 효과를 창출한다(Uysal, 2023).

국내 공개공지 제도는 1991년 도입 이후 도시 고밀화에 대응하여 양적 확대를 중심으로 성장해 왔다. 서울시는 1993년 건축조례 개정으로 제32조 공개공지 확보 규정에 연면적 5,000m² 이상 건축물에 최소 45m² 이상 공개공지 설치를 의무화하였다. 제도 도입 초기에는 인센티브 제공을 통한 공간 확보 자체가 주된 쟁점이었으며(이상민과 김영현, 2012), 2000년대 이후 양적으로 확대되었다. 그러나 공간의 사유화 및 유지관리 부실 문제가 지속적으로 제기되면서, 서울시는 2015년 ｢서울시 공개공지 가이드라인｣을 마련하며, 면적 확보를 넘어 이용 편의와 접근성을 높이려는 질적 개선을 위한 방안을 제시하였다. 가이드라인은 유형을 구분하고, 휴게시설 기준 등을 제시하며 공공성 강화를 도모하고자 하였다. 이러한 제도적 노력에도 불구하고 여전히 체감되는 질적 개선은 미흡하며 실제 이용자의 인식과 경험을 반영한 질적 수준 향상은 미흡하다는 지적이 있어 왔다.

국내 공개공지 제도는 ｢건축법｣ 제43조(공개공지 등의 확보) 및 ｢건축법 시행령｣ 제27조의2를 근거로 발전해 왔다. 초기에는 용적률 완화라는 개발 인센티브를 통해 민간 대지 내 공개공지를 확보하는 데 중점을 두었으나(1990–2000년대), 이후 공개공지의 이용 편의성 및 공공성 강화를 위한 제도 개선이 이루어졌다. 특히 2010년대 이후에는 휴게시설 설치 기준을 명확히 하고 사유화 방지 및 관리․점검을 강화하는 방향으로 제도가 보완되면서, 단순한 공간 확보에서 시민 이용권 보장 중심으로 발전해 왔다.

그러나 현행 제도는 다음과 같은 한계가 있다. 첫째, 설치 기준의 대한 미비이다. 건축법 제43조 및 동법 시행령 제27조의2에는 긴 의자 또는 조경시설 등 건축조례로 정하는 시설을 설치하도록 하고 있으며, 그늘시설, 편의시설, 안전시설 등의 설치 기준은 부재하다. 이로 인해 법적 의무가 없는 시설은 대부분 설치되지 않는 문제가 발생한다. 둘째, 관리체계의 부재이다. 서울시는 건축조례에 따라 연 1회 각 구청에서 점검을 실시하고 있으나, 불법 행위(영업, 출입 차단 등)에 대한 점검 위주로 실시하여, 시민 이용 편의성을 위한 질적인 점검 체계는 부족한 상황이다. 시행령 제27조의2에는 관리 주체, 정기 점검 기준, 청결 및 시설물 유지관리 기준 등에 대한 조항이 부재하다. Németh and Schmidt(2011)도 공개공지의 공공성이 제도적 기준과 실제 이용 행태 간의 차이가 있음을 분석하였다. 이는 법적 기준을 충족한 공간이지만 이용률이 낮거나 체류가 제한되는 결과를 보일 수 있다는 것이다.

도시 공공공간의 성공을 결정하는 것은 세 가지 관점으로 구분된다. 첫째, Whyte(1980)와 Gehl(2011)로 대표되는 행태적 관점으로, 공간의 질은 설계 요소 자체보다 이용자의 체류 행태와 체감 경험에 의해 결정된다고 본다. Gehl은 ’필수적 활동’을 넘어 선택적․사회적 활동, 즉 머무름을 유발하는 물리적 조건을 강조하였다. 둘째, Németh and Schmidt(2011), Varna and Tiesdell(2010)의 공공성(publicness) 평가 관점으로, 소유권, 접근성, 관리 방식, 이용 통제 등 다차원적 기준으로 공공공간의 실질적 공공성을 평가한다. 셋째, Carmona(2015; 2018)의 질적 관리 관점으로, 설계․관리․운영 전 단계에서의 지속적 질 관리를 강조한다.

Whyte(1980)는 소규모 도시 공간의 사회적 삶을 분석하며 공간의 성공은 설계 요소 그 자체보다 이용자가 실제로 어떻게 머무르고 행동하는가에 의해 결정된다고 하였으며, Gehl(2011) 역시 도시 공간의 질을 평가하는 핵심 기준으로 체류 행태와 이용자의 체감 경험을 제시하였다. 그는 공간의 물리적 조건이 보행이나 통과와 같은 ’필수적 활동’뿐만 아니라, 머무름이나 대화와 같은 ’선택적․사회적 활동’을 유발하는 결정적 요인임을 강조하였다.

국내에서도 건축공간연구원을 중심으로 공개공지의 확보 및 유지․관리를 위한 제도적 개선 방안을 제시한 바 있다(이상민과 김영현, 2012; 2013; 김영지 등, 2020). 장하리와 이인성(2006)은 공개공지 이용에 영향을 미치는 요인으로 시설배치와 관리상태를, 이현선과 김용승(2010)는 이용자 행태 분석을 통해 공개공지의 설계 및 배치 개선 방안을 제시하였다. 엄붕훈(2011)은 대구시 대형 건축물 공개공지의 조성 및 관리 실태를 분석하였다. 그러나 기존 연구의 상당수는 공개공지의 규모, 배치 등 물리적 특성 분석이나 제도 운영 측면에 초점을 두고 있다. 이용자의 주관적 인식과 만족도를 체계적으로 분석하여 공간질 개선의 우선순위를 도출한 연구는 제한적이다. 특히 이용자의 기대 수준과 실제 이용 경험 간의 차이를 정량적으로 분석한 연구는 충분히 축적되지 못했다. 따라서 제한된 관리 자원 내 공개공지의 기능을 회복하기 위해서는 이용자가 중요하게 인식함에도 만족도가 낮은 요소를 식별하여 개선의 선순위를 설정하는 전략적 접근이 요구된다.

본 연구는 서울시 공개공지 이용자를 대상으로 실시한 설문조사를 통하여, 공간 요소에 대한 중요도-만족도 분석(importance-performance analysis, IPA)을 수행하고, 이용 활성화를 위한 개선 요인을 도출하는 것을 목적으로 한다. 구체적인 연구 목표는 첫째, 공개공지 이용자의 이용 행태(체류시간, 이용 목적, 이용 빈도)를 파악한다. 둘째, 13개 공간 요소에 대한 중요도와 만족도를 측정하고, 그 격차를 분석한다. 셋째, IPA 매트릭스를 통해 공간 요소를 4개 영역으로 분류하고, 집중 개선이 필요한 핵심 요인을 도출한다. 마지막으로 분석 결과를 통하여 공개공지의 설계, 관리, 운영 측면에서의 시사점을 제시하고자 하였다. 본 연구의 차별성은 다음과 같다. 첫째, 국내 공개공지 연구 중 IPA 방법론을 적용한 최초 시도로, 단순 만족도 조사를 넘어 중요도-만족도 격차를 통한 우선순위 도출 방법을 제시하였다. 둘째, 이용 목적과 체류시간의 차이를 실증적으로 규명하여 환경 요소 개선의 필요성을 입증하였다. 셋째, 설계․관리․운영 단계별 실행 가능한 개선안을 제시하고 정책 개선을 제안하였다.

본 연구는 공개공지 이용자의 인식 분석을 통해 공개공지 이용 활성화를 위한 우선 개선 요인을 도출하고자 하며, 연구 절차는 총 4단계로 진행하였다. 첫 번째, 설문 설계 및 데이터를 수집하였다. 선행 연구 고찰을 통해 13개 공간 요소를 도출하고, 서울시 12개 공개공지에서 현장 대면 조사를 실시하였다. 두 번째, 기초 통계 분석 및 신뢰도를 검증하였다. 응답자 특성 및 이용 행태를 분석하고, Cronbach’s α계수를 통해 측정 도구의 일관성을 검증하였다. 세 번째로 격차 분석(gap analysis)을 실시하였는데, 공간요소별 중요도․만족도 평균을 산출하고, 격차(Δ = 만족도 - 중요도)를 분석하여 개선 필요성이 큰 요소를 도출하였다. 중요도-만족도 분석(IPA)은 Martilla and James(1977)에 의해 제안된 이후, 서비스 품질 평가, 관광지 분석, 공공시설 평가 등 다양한 분야에서 활용되어 왔다. IPA는 이용자의 기대(중요도)와 실제 경험(만족도)을 동시에 측정하여, 4개 사분면으로 분류함으로써 개선 우선순위를 직관적으로 도출할 수 있다는 장점을 갖는다. 마지막으로 중요도와 만족도를 축으로 하는 4사분면 매트릭스를 구성하여 사분면별 관리 전략을 도출하고 최종적인 시사점을 제시하였다.

수집된 설문조사 자료는 SPSS 26.0 통계 분석 프로그램을 활용하여 분석하였으며, 분석 절차는 다음과 같다. 첫째, 응답자의 일반적 특성과 공개공지 이용 특성을 파악하기 위해 기술통계 분석을 실시하였다. 이를 통해 응답자의 일반적 특성 및 체류 시간, 목적 등 이용 행태를 파악하였다. 둘째, 공개공지 공간 요소에 대한 중요도 및 만족도 문항의 내적 일관성을 검증하기 위해 신뢰도 분석을 수행하였다. 본 연구에서는 Cronbach’s α 계수를 산출하여 문항 간 일관성을 검토하였으며, 일반적으로 수용 가능한 기준인 0.7 이상을 확보한 문항을 분석에 활용하였다. 셋째, 공간 요소별 중요도와 만족도의 평균값을 산출하고, 중요도–만족도 차이(Δ = 만족도 – 중요도)를 분석하였다. 이를 통해 이용자가 인식하는 기대 수준과 실제 이용 경험 간의 격차를 정량적으로 파악하고, 개선이 시급한 요소를 도출하였다. 넷째, 공간 요소별 중요도와 만족도의 상대적 관계를 종합적으로 해석하기 위해 중요도–만족도 분석(IPA)을 적용하였다. IPA 매트릭스의 기준선 설정 방법은 연구자에 따라 중앙값(median), 척도 중간값(예: 5점 척도의 3.0), 또는 평균값(mean)을 사용한다(Martilla and James, 1977). 본 연구에서는 다음 이유로 전체 평균값을 기준선으로 채택하였다. 첫째, 본 연구의 모든 항목이 정규분포에 가까운 분포를 보여(-0.3 to 0.4) 평균값이 중심경향을 적절히 반영한다. 둘째, 중요도 평균(4.21)과 만족도 평균(3.91)이 척도 중간값(3.0)보다 높아, 척도 중간값을 기준으로 할 경우 대부분 항목이 1사분면에 집중되어 변별력이 떨어진다. 셋째, 공간 요소 간 상대적 우선순위 도출이 본 연구의 목적이므로, 전체 평균 대비 각 요소의 상대적 위치를 파악하는 것이 적합하다. 이는 최근 IPA 연구에서 가장 널리 사용되는 방법이다(Azzopardi and Nash, 2013). 따라서 평균값을 기준선으로 설정하여 4개 영역(유지․강화, 집중 개선, 점진개선, 과잉)으로 구분하였고, 각 영역의 의미를 해석함으로써 공개공지 이용 활성화를 위한 공간 요소별 관리 및 개선의 우선 순위를 도출하였다. 마지막으로 중요도–만족도 차이 분석과 IPA 결과를 종합적으로 해석하여, 공개공지 이용 활성화에 핵심적으로 작용하는 체류 지원 요인, 관리․운영 요인, 환경․쾌적성 요인을 도출하고, 설계․관리․운영 측면에서의 정책적 시사점을 제시하였다.

설문 응답자 일반적 특성은 Table 4와 같다(N = 219). 할당표집법(quota sampling)을 적용한 결과 성별은 남성(50.2%)과 여성(49.8%)이 거의 균등하게 배분되었으며, 연령대 또한 60대 이상(11.4%)을 제외한 전 연령층이 20% 초반의 고른 분포를 보였다. 직업군의 경우 사무․전문직 종사자가 44.3%로 가장 높은 비중을 차지하였는데, 이는 인근 직장인 위주의 이용 패턴이 반영된 것으로 분석된다(Table 4 참조).

공개공지의 이용 목적을 조사한 결과 ‘잠시 앉아 휴식’이 39.4%로 가장 높게 나타났으며, 약속장소/대기공간으로 활용이 20.1%, 이동 중 통행 13.4%, 긴 휴식 11.4%로 분석되었다. 특히 ’잠시 휴식’과 ’긴 휴식’ 항목을 합산하면 전체 응답자의 49.8%(109명)가 휴식을 목적으로 방문하고 있어, 공개공지가 도시 내에서 ‘체류적 이용’을 전제로 한 정적 공간으로 활용되고 있음을 알 수 있다(Table 5 참조).

그러나 공개공지 체류시간 분석 결과, 82.6%가 30분 미만 체류로 나타났다. 응답자의 44.3%가 인근 사무․전문직 종사자라는 점을 고려하면, 10–30분 체류는 점심시간이나 업무 중 짧은 휴식이라는 이용 목적에 부합하는 정상적 패턴으로 해석할 수 있다. 그러나 주목할 점은 이용 목적의 49.8%가 ’휴식’임에도 30분 이상 장시간 체류는 17.4%에 그친다는 점이다. 이는 두 가지를 시사한다. 첫째, 공개공지가 휴식 공간으로 인식되고 있다. 둘째, 그러나 실제 환경(그늘, 편의시설 등)이 ’머물고 싶은 공간’으로서의 조건을 충분히 제공하지 못하고 있다. 따라서 본 연구는 체류시간 자체를 문제로 파악하기보다, 이용 목적과 실제 체류 패턴 간의 차이에 주목하여 환경 개선 요소를 도출하고자 한다(Table 6 참조).

연령대별로 중요도와 만족도의 격차(GAP)를 분석한 결과(Table 7 참조), 모든 연령대에서 그늘 조성(Δ = 0.50 to 0.67)과 편의시설(Δ = 0.33 to 0.72)의 격차가 가장 크게 나타났다. 이는 연령대 무관하게 환경 쾌적성 관련 요소의 개선 필요성이 가장 높음을 의미한다. 연령대별 특징으로는 다음과 같은 차이가 확인되었다. 30대는 휴게시설의 격차가 0.68로 가장 높아, 직장인 중심의 이 연령대에서 휴식 공간 부족에 대한 불만이 큰 것으로 나타났다. 60대 이상은 편의시설 격차가 0.72로 전 연령대 중 가장 높았는데, 이는 고연령층의 경우 휴지통, 음수대 등 기본 편의시설에 대한 필요성이 높으나 실제 공급은 부족함을 시사한다. 20대는 청결 상태의 격차가 0.54로 다른 연령대(Δ = 0.29 to 0.37)보다 높아, 젊은 층이 위생 상태에 더 민감함을 보여준다. 40대와 50대는 그늘 조성의 격차가 각각 0.67, 0.53으로 높게 나타나, 중장년층의 환경 쾌적성 요구가 높음을 확인하였다. 반면 접근성은 모든 연령대에서 격차가 0.12–0.29로 낮아, 공개공지의 물리적 접근은 비교적 양호한 것으로 평가되었다(Table 7 참조). 이는 개선 우선순위가 접근성보다는 그늘, 편의시설, 휴게시설 등 체류 환경 쾌적성에 있음을 시사한다. 따라서 공개공지 개선 시 연령대별 일부 차이는 존재하나, 모든 연령대에서 공통적으로 요구되는 그늘 조성 및 편의시설 확충이 우선되어야 할 것으로 판단된다.

중요도 및 만족도 측정 항목의 내적 일관성을 검증하기 위해 신뢰도 분석을 실시하였으며 중요도 측정 항목의 Cronbach’s α값은 0.892, 만족도 측정 항목은 0.915로 나타나, 모두 0.7 이상의 양호한 신뢰도를 보였다. 이는 본 연구에서 사용한 중요도 및 만족도 측정 도구가 내적 일관성을 충분히 확보하고 있음을 의미하며, 분석 결과의 신뢰성을 뒷받침한다.

공개공지 공간 요소별 만족도를 분석한 결과(Table 8), 접근성(4.23)과 개방감(4.18)은 비교적 높은 만족도를 보인 반면 문화 프로그램(3.52), 편의시설(3.74), 안내시설(3.84), 그늘 조성(3.85) 등은 상대적으로 낮은 만족도를 나타났다. 특히 편의시설과 그늘 조성의 만족도가 3.8 내외로 나타나 이용자가 체감하는 공간의 질이 기대 수준에 충분히 미치지 못하고 있음을 보여준다. 이는 공개공지의 기본적인 진입 조건은 양호하나, 실제 ’체류 경험’과 직결되는 세부 요소의 질적 수준이 낮다는 것을 의미한다.

중요도와 만족도의 격차(Δ=중요도-만족도)를 분석한 결과(Table 8), 모든 항목에서 중요도가 만족도를 상회하여 이용자의 기대치와 실제 경험 간의 격차를 확인하였다. 특히 그늘 조성(Δ = 0.57), 편의시설(Δ = 0.53), 휴게시설(Δ = 0.44)순으로 격차가 크게 나타나, 공간 활성화를 위한 최우선 개선 항목으로 도출되었다. 가장 큰 격차를 보인 그늘 조성은 하절기 이용을 결정하는 핵심 요인이다. 파고라 등의 그늘시설과 수관폭이 넓은 수목 등 차양 시설이 부족할 경우, 낮 시간대의 이용이 불가능해져 공간의 계절적 이용 불균형을 초래한다. 이는 벤치와 같은 휴게시설이 구비되어 있더라도 적절한 그늘이 조성되지 않으면 휴게 기능이 상실됨을 의미하므로, 휴게시설과 그늘을 통합하는 설계 전략이 요구되며, 시간대별 그늘 분석 등을 통하여 하절기 이용을 고려할 필요가 있다. 싱가포르의 경우 그늘 분석 시뮬레이션을 설계과정에 포함하도록 가이드라인에 명시하고 있다.

편의시설의 격차는 0.53으로 나타났으며, 실태 조사 결과 12개소 중 그늘시설 2개소, 휴지통 2개소, 음수대와 자전거거치대는 설치된 곳이 없는 등 편의시설이 거의 부재함을 확인하였다(Table 2 참조). 국외 공개공지에서 설치되는 휴지통, 음수대, 자전거보관대 등이 국내에서는 현행 건축법 시행령에 설치 의무 조항이 없어 거의 설치되지 않고 있다. Whyte(1980)와 Gehl(2011)은 공공공간에서 편의시설이 체류 시간과 만족도에 영향을 미친다고 보고한 바 있으며, 본 연구에서 편의시설 만족도가 낮게 나타난 것은 이러한 선행 연구 결과에 비추어 체류 만족도 저하 요인으로 작용할 가능성이 있다.

건물 유형별로 주요 공간 요소의 만족도를 비교한 결과(Table 9 참조), 유형별 차이는 크지 않았다. 집중 개선 영역의 핵심 요소인 그늘 조성의 경우 표준편차가 0.08로 매우 낮아, 모든 유형에서 유사한 수준의 만족도(3.71–3.96)를 보였다. 편의시설과 휴게시설의 표준편차는 각각 0.19, 0.21로 다소 높았으나, 유형별 간 뚜렷한 차이를 나타내지는 않았다. 접근성과 녹지의 표준편차는 각각 0.08, 0.10으로 가장 낮아, 모든 유형에서 고르게 양호한 평가를 받았다. 그러나 휴게시설은 판매시설은 상업운영과 연계된 휴게공간이 제공되나, 주거시설은 입주민 중심의 제한적 관리로 인한 것으로 판단된다. 그러나 휴게시설의 일부 차이에도 불구하고, 주요 공간 요소(그늘 3.74–3.96, 편의시설 3.45–3.91)의 전반적 만족도는 유형별로 큰 차이를 보이지 않았다. 이는 공개공지의 질적 문제가 특정 공개공지 유형 별 차이보다는 제도 운영 전반에 기인하는 것으로 확인되었다.

국내 기준으로 휴지통과 자전거거치대 등은 설치되기 어렵고 이에 따라 시민들은 편의시설에 대해 중요도 대비 만족도가 낮은 것으로 분석된 것으로 파악된다. 휴게시설의 경우 격차가 0.44로 나타났는데, Whyte(1980)가 강조한 바와 같이 시설의 ’단순 설치’보다 배치의 적절성과 이용 편의성이 공간의 작동 여부를 결정한다. 노후화된 시설이나 석재 위주의 불편한 앉음벽, 통행 동선에 노출되어 심리적 안정감이 결여된 배치 등은 이용자의 장기 체류를 저해하는 요인으로 분석된다. 청결 상태는 격차가 0.37로 나타났으나, 중요도가 매우 높아(4.33) 지속적인 관리의 중요성이 확인되었다. 이는 공개공지의 관리 책임이 민간에 위임된 구조적 특성상 발생할 수 있는 질적 편차의 문제(Németh and Schmidt, 2011)와 직결되며, 향후 이용자의 재방문 의사에 결정적인 영향을 미칠 수 있다. 마지막으로 녹지요소(0.35)의 격차 또한 유의미하게 나타나(Table 8 참조), 녹지가 공공공간의 질적 수준을 좌우하는 핵심 변수라는 선행연구(Gehl, 2011; Carmona, 2015)의 결과를 뒷받침한다.

공개공지 공간 요소별 중요도와 만족도의 상대적 관계를 파악하기 위해 IPA를 실시하였으며, 그 결과는 Figure 3과 같다. IPA 기준선은 중요도 전체 평균 4.21, 만족도 전체 평균 3.91로 설정하였다.

Figure 3. IPA matrix of privately owned public space attributes Legend: ○: Quadrant Ⅰ - keep up good work △: Quadrant Ⅲ - low priority □: Quadrant Ⅱ - concentrate here ◇: Quadrant Ⅳ - maintain

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1사분면은 유지․강화 영역으로 접근성, 개방감, 휴게시설, 청결상태, 녹지가 중요도와 만족도가 모두 평균 이상으로 위치하였다. 접근성(4.42, 4.23)은 공개공지의 기본 조건으로서 중요도가 이 사분면에서 가장 높으며 만족도도 높아, 물리적 접근성은 비교적 양호한 수준임을 의미한다. 개방감(4.34, 4.18)도 중요도와 만족도가 모두 높아, 공개공지가 개방된 공간으로 인식되고 있음을 보여준다. 휴게시설(4.43, 3.99)은 13개 항목 중 중요도가 가장 높아(4.43) 공개공지 이용에서 가장 핵심적인 요소로 인식되며, 만족도도 평균 이상으로 나타나 유지․강화 영역에 위치하였다. 이는 이용 목적 분석에서 휴식 관련 목적(잠시 앉아 휴식 39.4% + 긴 휴식 11.4% = 총 50.8%)이 가장 주요한 1순위 이용 목적으로 나타난 결과와 직접 연결된다. 그러나 격차는 0.44로, 지속적 질적 개선이 요구된다. 청결상태(4.33, 3.96)와 녹지(4.28, 3.93)도 중요도가 높고 만족도가 평균 이상으로 현 수준의 유지 및 강화가 필요한 영역에 위치하였다. 2사분면(집중개선 영역) 그늘 조성, 편의시설, 보안은 중요도는 평균 이상이나 만족도는 평균 이하로 나타나, 최우선 개선 대상으로 도출되었다. 그늘 조성(4.42, 3.85)은 IPA 매트릭스에서 집중개선 영역의 최상단에 위치하여 공개공지 이용 활성화를 저해하는 가장 핵심적인 요인으로 확인되었다. 중요도는 접근성과 함께 가장 높으나(4.42), 만족도는 13개 항목 중 가장 낮아(3.85) 가장 큰 격차(0.57)를 보였다. 그늘은 특히 하절기 체류시간을 결정하는 핵심 요인으로, 파고라, 대교목 등 그늘이 부족할 경우 낮 시간대 이용이 사실상 불가능해지며, 이는 공개공지의 계절적 이용 불균형을 초래하는 주요 원인이 된다. 체류시간 분석에서 82.6%가 30분 미만으로 이용한다는 결과는, 그늘 시설 부족으로 인한 장시간 체류 불가능의 원인이 될 수 있다. 편의시설(4.27, 3.74)은 중요도 대비 만족도 격차가 0.53으로 2위였다. 휴지통 등 편의시설의 부족이나 부적절한 배치는 공간 쾌적성을 저해하며, 이는 체류 만족도 저하로 직결될 수 있다. 보안(4.22, 3.87)은 공개공지 안전성과 직접 연결되는 요소로 CCTV 부족, 어두운 조명, 사각지대 등은 이용자의 심리적 불안감을 야기할 수 있다.

3사분면(점진개선 영역)에는 안내시설, 디자인, 조명시설, 문화프로그램은 중요도와 만족도가 모두 평균 이하로 나타났다. 안내시설(4.03, 3.84)은 공개공지의 인지도와 직접 연결되는 요소로, 많은 이용자가 해당 공간이 공개공지라는 것을 인지하지 못하는 경우가 있으며, 이는 안내시설의 부족 또는 낮은 가시성과 관련이 있다. 다만 중요도가 상대적으로 낮아 점진적 개선이 필요할 것으로 판단된다. 조명시설(4.13, 3.89), 디자인(3.97, 3.88), 문화프로그램(3.79, 3.52)은 중요도와 만족도가 모두 평균 이하로 나타났다. 이 요소들은 공간의 질을 향상시키는 부가적 요소로 작용하며, 장기적 개선이 필요할 것이다.

4사분면(현상유지 영역)은 상업시설 인접(4.05, 3.95)은 중요도와 실제 만족도 간의 격차(Δ = 0.10)가 13개 항목 중 가장 작은 수준으로 현재 수준을 유지하는 것이 적절한 영역으로 판단된다(Figure 3 참조).

공개공지 이용자 대상으로 설문분석을 통해, 이용 활성화의 핵심은 공간의 ‘접근 가능성’도 중요하지만 ‘체류 경험의 질’에 있음을 확인하였다. 접근성과 개방감은 유지․강화 영역에 위치하여 기본적인 공공성을 확보하고 있는 반면, 실제 체류와 직결된 요소들은 기대치에 미치지 못하고 있다. 특히 이용자의 49.8%가 휴식을 1순위 이용 목적으로 꼽고 있음에도 82.6%가 30분 미만 체류에 그친다는 사실은, 체류 환경의 질적 수준이 이용자의 기대와 실제 경험 사이의 차이를 잘 보여준다. 이러한 결과는 공개공지가 단순한 면적 확보가 아니라 실제 이용 가능성과 관리 방식에 의해 결정된다는 Kayden(2000)의 논의와 같다. 이를 바탕으로 설계, 관리, 운영 단계별 시사점을 다음과 같이 제시할 수 있다.

첫째, 체류 중심의 설계 및 조성 기준을 마련할 필요가 있다. 공개공지의 설계 기준은 현행 면적 기준, 최소 시설 설치 기준 중심에서 실질적 체류 지원 중심으로 전환해야 한다. 그늘 조성은 격차 분석 1위(Δ = 0.57)이자 IPA 집중개선 영역 최상단에 위치한 최우선 개선 요인으로, 단순한 미관 개선 차원을 넘어 공간의 실질적 이용 가능성을 좌우하는 핵심 변수이다. 하절기 파고라, 차양막 등 그늘 시설 의무화, 수관이 넓은 수목 식재 기준 강화, 휴게시설과 그늘의 통합 배치 기준 마련이 설계 단계에서 최우선적으로 요구된다.

편의시설은 격차 분석 2위(Δ = 0.53)로 나타났으며, 12개 대상지 중 휴지통 2개소(16.7%), 음수대․자전거거치대 0개소로 기본 편의시설이 거의 부재함을 확인하였다(Table 2). 따라서 편의시설 개선의 최우선 과제는 설치 의무화이다. 현행 건축법 시행령 제27조의2(공개공지 설치기준)에는 휴게시설 설치 의무만 규정되어 있으나, 휴지통 최소 1개 이상, 음수대 설치 등의 편의시설 설치 조항 신설이 요구된다.

휴게시설은 격차 분석 3위(Δ = 0.44)이자 13개 항목 중 중요도 1위(4.43)로, 지속적인 질적 개선이 요구된다. 휴게시설의 성공은 단순한 설치 여부가 아니라 배치의 적절성과 주변 환경과의 연계로 결정된다. 이용 행태를 고려한 배치(통행 동선과 분리된 체류 공간 확보), 그늘 시설과의 통합 설치, 다양한 형태(등받이 벤치, 잔디 등), 심리적 안정감을 제공하는 환경 조성을 종합적으로 고려한 설계 가이드라인 마련이 요구된다. 안내시설의 경우, 외부에서 식별 가능한 위치에 안내판 설치 의무화, 공개공지 명칭․개방 시간․이용 가능 활동 등 명확한 정보 제공, 통일된 디자인 가이드라인을 통한 식별성 강화가 요구된다.

둘째, 지속 가능한 질적 관리 체계를 구축해야 한다. 공개공지의 관리 책임은 현행 민간 소유주에게 위임되어 있으나, 관리 수준의 편차가 크고 지속적 관리가 이루어지지 않는 문제가 지적되어 왔다. 청결상태(4.33, 3.96)는 IPA에서 유지․강화 영역에 위치하여 현재 수준이 비교적 양호하나, 중요도 대비 만족도 격차가 0.37로 나타나 지속적인 질 관리가 요구된다. 공개공지의 관리 책임이 민간 소유주에게 위임된 구조적 특성상, 관리 수준의 편차가 발생할 수 있다. 따라서 현재의 양호한 수준을 유지하고 편차를 최소화하기 위해 다음과 같은 관리 체계 구축이 필요하다. 현행 1회성 점검 수준에서 질적 관리를 포함한 정기적인 점검 체계 구축, 관리 기준 미달 시 강제이행금 제도 강화, 우수 관리 공개공지에 대한 인센티브 제도 마련, 시민 참여형 모니터링 도입 등의 제도적 보완이 요구된다.

셋째, 운영 단계에서 계절별 차등 관리 전략이 요구된다. 공개공지는 계절적 영향을 크게 받는 외부 공간으로, 하절기 그늘막 추가 설치나 동절기 방풍 시설 지원 등 계절별 맞춤형 환경 조성이 필요하다. 또한 기후위기의 심화에 따라 혹서기․혹한기에 활용할 수 있는 실내형 공개공지를 활성화할 필요도 있다.

본 연구 결과 및 현행 제도 검토를 바탕으로 다음과 같은 정책 시사점을 제시할 수 있다. 첫째, 설치 기준에 대한 건축법 시행령 제27조의2 개정이 필요하다. 본 연구의 IPA 분석 결과, 그늘 조성(중요도-만족도 격차 0.57)과 편의시설(격차 0.53)이 최우선 개선 요인으로 도출되었다. 그러나 현행 건축법 시행령 제27조의2에는 긴 의자 또는 조례 내 조경시설 등으로 명시되어 있어, 그늘시설 및 편의시설에 대한 설치 기준이 부재하다. 현황 조사 결과(Table 2 참조) 법적 기준이 없는 그늘시설은 16.7%, 자전거보관대, 음수대는 전혀 설치되지 않아 있어, 법적 의무가 없는 시설은 거의 설치되지 않음을 확인하였다. 따라서 동 시행령에 그늘시설 설치 의무화, 편의시설 설치 의무화(면적별 휴지통, 음수대 등), 이용 안전 확보를 위한 조명시설 기준 신설을 제안한다. 둘째, 관리체계에 대한 서울시 건축조례 개정이 필요하다. 본 연구의 IPA 분석 결과, 청결 상태의 중요도-만족도 격차가 0.37로 나타났으며, 현재 만족도(3.96)는 비교적 양호하나 지속적 관리 체계가 부재할 경우 악화될 우려가 있다. 현행 서울시 건축조례는 연 1회 점검을 규정하고 있으나, 불법 행위(영업, 출입 차단 등) 위주로 실시되어 시민 이용 편의성을 위한 질적 점검은 부족한 상황이다. 따라서 점검 주기 강화(연 2회 이상), 불법 행위뿐 아니라 청결 상태, 시설물 파손 및 안전 상태 포함하는 점검 내용 확대, 조경 전문가 등을 포함한 점검 인력 구성으로 공간의 질적 수준 평가 등 서울시 건축조례 개정을 제안한다.